2011-2017 Arasında Avrupa Birliği’nin Suriye Politikasından Başlıca Hukuki Kesitler(*)1
The Main Legal Process of the European Union’s Syrian Policy Between 2011-2017
Oğuz SANCAKDAR,Merve KÜÇÜK
Bu çalışmada, günümüzün en büyük insani krizlerinden biri yaşanan Suriye Arap Cumhuriyeti’ne, Avrupa Birliği’nin bakışı hukuki olarak ele alınmaya çalışılmıştır. Çalışmaya başlarken ilk etapta Avrupa Birliği’nin genel olarak üçüncü ülkelerle ilişkileri incelenmiş, bu konuya ilişkin kararların hangi usulle ve hangi organ tarafından alınacağı belirtilmiştir. Ardından Avrupa Birliği’nin Suriye Arap Cumhuriyeti ile olan ilişkilerinin tarihine inilerek bugünkü duruma ışık tutulmaya çalışılmıştır. Bu noktada ilişkilerin kilit noktası olan “Ortaklık Andlaşması”nın neden yürürlüğe girmediğine de değinilmiştir. Devamında, Avrupa Birliği’nin geliştirdiği ve Suriye Arap Cumhuriyeti’nin de bir dönem içinde olduğu Avrupa Komşuluk Politikası incelenmiş, iç savaşın bu politikayı nasıl değişime zorladığı belirtilmiştir.Çalışmamızın temelini oluşturan kısım olan Avrupa Birliği’nin 2011 yılından bu yana Suriye Arap Cumhuriyeti’ne karşı uyguladığı başlıca kısıtlayıcı tedbirlere değinilmiştir. Bu tedbirler Karar ve Tüzükler olarak ayrı ayrı ele alınmış, kararda belirtilen istisnalara da yer verilmiştir. Genel olarak Avrupa Birliği’nin Suriye Arap Cumhuriyeti’ne yönelik uyguladığı tüm yaptırımlar başlıklarıyla sayılmış, bunların halen uygulamasının devam ettiği belirtilmiştir. Yine bu konu “Suriyeli sığınmacı krizi” ile de ilişkilendirilmiştir. Avrupa Birliği’nin politikası ve mali yardımları genel olarak değerlendirilmiş, bu konuda Avrupa Birliği’nin gerekli inisiyatifi alıp almadığı konusundaki şüphelerimiz dile getirilmiştir. Bu bağlamda, Avrupa Temel Haklar Şartı’ndaki durum incelenmiş olup, “geri kabul andlaşması”nın hukuki boyutuna dikkat çekilmiştir.Son olarak Avrupa Birliği’nin Ortak Dış ve Güvenlik Politikası’nın, Birliğin Suriye’deki rolünü nasıl etkileyeceği üzerinde durulmuş olup, bu politika kapsamında Birliğin eylem kabiliyeti açıklanmaya çalışılmıştır.
Avrupa Birliği, Suriye, Kısıtlayıcı Tedbirler, Göç, Güvenlik.
Inthisstudy, the view of the European Unionto Syrian Arab Republic, who experiences one of the greatest human crises of our time, has been tried to be taken into consideration in a legal perspective. At the beginning of the study, the European Union's relations with the third countries in general have been examined and it has been stated in which way and by which institution the decisions regarding this issue will be taken. Then, the history of the relations of the European Union with the Syrian Arab Republic was addressed to enlighten today's situation. At this point it is also mentioned why the Partnership Treaty, the key point of these relations, did not enter into force. The European Neighborhood Policy, which was developed by the European Union and of which Syrian Arab Republic was a member for a period of time, was examined and it was revealed, and how the çivil war forced this policy to change. After that, the restrictive measures that European Union implemented to Syrian Arab Republic since 2011, which forms the basis of our study, is examianed. These measures have been addressed separately as decisions and regulations, with the exceptions noted in the decision. At last, all sanctions imposed by the European Union against the Syrian Arab Republic have been counted with their titles, and their implementation is stated to be up to date.After that, the Syrian refugee crisis was tried to be evaluated. The European Union's policy and financial assistance in this area has been assessed in general and we have expressed our doubts as to whether the European Union has taken the necessary initiative. Subsequently, the situation in the European Charter of Fundamental Rights was examined and the legal grounds of there admission treaties were examined.Finally, it was emphasized how the European Union's Common Foreign and Security Policy would affect the role of the Union in Syria. Under this policy, the Union's action capability was tried to be explained.
European Union, Syria, Restrictive Measures, Migration, Security.
Giriş
Avrupa, 1950’lerden bu yana bir bütünleşme içerisine girmiş, ilk etapta Avrupa Toplulukları kurulmuş ve ekonomik bütünleşme sağlanmaya çalışılmıştır. Avrupa’nın bütünleşme çabaları bugün dahi devam etmekte olup, bilindiği üzere Birliğe yönelik yapılan en büyük eleştiri “Birliğin ekonomik olarak bir dev fakat siyasi olarak bir cüce” olarak kaldığı yönünde olmuştur.
Bütünleşme fikri esasında yalnızca ekonomik bütünleşmeyi değil, aynı zamanda siyasi olarak da bir bütün olmayı amaçlıyordu. Ancak, tarihsel sürece bakıldığında siyasi bütünleşmenin çok daha yavaş ilerlediği söylenebilir. 2000’li yıllara gelindiğinde, siyasi bütünleşme için daha kararlı adımlar atılmaya başlandığı görülmektedir. Bu noktada Ortak Dış ve Güvenlik Politikası konusunda atılan adımlar özellikle de 1998 St. Malo Bildirisi, 1999 Helsinki Zirvesi ve bu zirvede kabul edilen Temel Hedef 2003 ile adım adım Ortak Güvenlik ve Savunma Politikası kapsamında askeri birlik oluşturulmaya karar verilmesi, Birliğin siyasi olarak da uluslararası sahnede rol almak istediğini göstermiştir.
2011 yılında Suriye’de başlayan karışıklıklar, kısa sürede gösterilerin büyümesi ve hükümetin sert tavrı, yükselen radikal gruplar ile birlikte bir iç savaşa ve Ortadoğu’daki en büyük ve çok boyutlu krizlerinden birine yol açmıştır.
Avrupa Birliği, siyasi olarak da bir güç olduğunu gösterme niyetindedir. Dolayısıyla Suriye’de başlayan iç savaşa derhal tepki koyan uluslararası aktörlerden birisi olmuştur. Konsey’in aldığı kısıtlayıcı tedbirler bunun en büyük göstergesi niteliğindedir.
Birliğin Suriye konusunda ilk tepkileri son derece sert olmuştur. Birlik; derhal silah ambargosu getirmiş, Suriye hükümetine hizmet eden kişilerin sınırlarından geçişini yasaklamıştır. Sonrasında ambargo kararının yumuşatıldığı, iç baskıya yönelik olarak kullanılmak kaydıyla bazı malzemelerin satış ve ticaretinin gerçekleşebileceğini belirtmiştir. Diğer taraftan sınır kısıtlamaları konusunda ise her yayımlanan kararda daha fazla hükümet yanlısı kişinin Birlik sınırlarından geçişinin yasaklandığı görülmektedir.
Avrupa Birliği’nin bu konudaki adımları sadece kısıtlayıcı tedbirler ve ambargo ile kısıtlı değildir. Zira Birlik, sığınmacı krizinden derin bir şekilde etkilenmiş durumdadır. Doğal olarak insani yardım, sığınmacıların ihtiyaçlarının giderilmesi gibi konularda da Birliğin inisiyatif alarak pek çok yardım yaptığı görülmektedir.
Birlik, geçmişte birtakım askeri operasyonlar gerçekleştirmiş olmakla birlikte günümüze kadar Suriye’ye yönelik herhangi bir askeri operasyon girişiminde bulunmamıştır. Birliğin hali hazırdaki politikası silah ambargosu ve kişi kısıtlamalarını devam ettirmek, Suriyeli sığınmacılara insani yardımda bulunmak ve sığınmacı krizinden etkilenen ülkelere mali yardım ve geri kabul andlaşmaları akdetmek olarak görünmektedir.
I. Avrupa Birliği’nin Üçüncü Ülkelerle İlişkilerinin Başlıca Hukuki Temelleri ve Suriye Ölçeğindeki Durum
Avrupa Birliği, 2009 yılında Lizbon Andlaşması’nın yürürlüğe girmesinden önce, Topluluklar tarafından temsil edilmekteydi. Bu Toplulukların tüzel kişiliği olmakla birlikte, Birlik, münhasır bir tüzel kişiliğe sahip değildi. Bu durum Lizbon Andlaşması’nın 47. Maddesi ile Birliğin üye devletler adına uluslararası andlaşmalar akdedebilecek şekilde tüzel kişiliğe sahip olması ile değişmiştir1 . Tüzel kişilik ayrıca, Avrupa Birliği’ne uluslararası hukuk düzeninde temsil edilme, üçüncü ülkelerle andlaşma ve işlemler yapabilme, mahkemede taraf olabilme gibi haklar vermiştir2 . Böylelikle Birlik, aynı zamanda tek taraflı özerk faaliyetlerde bulunabilecektir3 .Bu bağlamda Birlik, uluslararası hukuk kişileriyle uluslararası andlaşmalar akdedebilir ve bu andlaşmalar yürürlüğe girmelerini müteakiben Birlik hukukunun bir parçası olurlar4 .
Avrupa Birliğinin üçüncü ülkelerle olan ilişkileri ise çeşitli alanlarda düzenlenmiştir. İlgili düzenlemeler Avrupa Birliği’nin İşleyişine Dair Andlaşma (ABİA)’nın “Birliğin Dış Faaliyeti” başlığını taşıyan beşinci kısmında yer almaktadır. ABİA’nın 205. Maddesinde Avrupa Birliği Andlaşması (ABA) ya atıf yapılarak Birliğin dış faaliyetlerinin ABA’nın V. Kısım 1. Maddesinde yer alan hükümlere göre düzenleneceği belirtilmiştir.Bu noktada, ABA’daki düzenlemelere bakmak gerekir. Zira Birliğin dış politika alanında atacağı adımlar burada belirtilen ilkelere uyumlu olmak zorundadır.
ABA’nın 21. maddesine göre Birlik, uluslararası faaliyetlerinde, demokrasi, hukuk devleti, insan hakları ve temel özgürlüklerin evrenselliği ve bölünmezliği, insan onuruna saygı, eşitlik, dayanışma ve Birleşmiş Milletler Şartı ile uluslararası hukuka saygı ilkelerini esas alır.
Birliğin dış faaliyetleri; Ortak Ticaret Politikası, üçüncü ülkelerle işbirliği ve insani yardım, kısıtlayıcı önlemler, uluslararası andlaşmalar, Birliğin uluslararası örgütler ve üçüncü ülkeler ile ilişkileri ve temsilcilikleri, dayanışma kuralı başlıkları altında düzenlenmiştir.
Birliğin dış politikası konusunda karar alırken yetki, yukarıda sayılan başlıklar için her maddede ayrı ayrı düzenlenmiştir. Bir kısım andlaşmalar için oybirliği aranırken, diğerleri için oy çokluğu yeterli görülmüştür. ABA 215. maddesinde belirtilen kısıtlayıcı önlemler bakımından hukuken yetkili makam ise Konseydir.
Konsey, Birliğin Dış İşleri ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi ve Komisyonun ortak önerisi üzerine gerekli önlemleri alır. Kararlar nitelikli çoğunlukla alınır. Ayrıca alınacak önlemler hakkında Avrupa Parlamentosu’na da bilgi verilir5.
Avrupa Birliği’nin Suriye Arap Cumhuriyeti ile olan ilişkileri Soğuk Savaş’ın son dönemlerine dayanmaktadır.Soğuk Savaş’ın bitmesinden sonra Birlik, Barcelona Süreci’nin bir parçası olarak, Suriye’yi bölgesel stabilizasyon ve demokratikleşme programı kapsamına almıştır6 . Gelişmeler sonrası Avrupa Birliği, Suriye’nin en büyük ticaret ortaklarından biri haline gelmiştir.
Birlik ve Suriye arasındaki ilişkilerin temelini, 1977 yılında imzalanan işbirliği andlaşması oluşturmaktadır. Avrupa Birliği bu dönemde siyasi diyalog, ticaret ve yatırım ilişkileri, ekonomik, sosyal ve demokratik reformlar ile Suriye Devleti ile daha yakın ilişkiler kurmayı istemekteydi.Andlaşma imzalandığı takdirde, Suriye ile AB arasındaki ikili ilişkilerin ana çerçevesini oluşturacaktı.
Andlaşma üç temel üzerine kurulmuştur;
