Türk Yabancılar Hukukunda ve Uygulamada İkamet İzinleri

Residence Permits in Turkish Foreigners Law and Practice

Ahmet Can ALACAKAPTAN

Ülkemizde yabancılar hukuku ve ikamet izinlerine ilişkin düzenlemeler bu konularda ciddi bir ihtiyacın da bulunmamasının etkisiyle uzun yıllar boyunca “neredeyse” atıl bir halde kalmıştır. Son yıllarda ülkemize doğru yaşanan göç dalgaları sebebiyle bu konuda büyük bir ihtiyaç doğmuş ve kanun koyucu tarafından çeşitli düzenlemeler yapılmıştır. Bir hukuk dalında yapılan kapsamlı düzenlemelerin yerleşmesi ve doğru uygulamalara ulaşılması on yıllar süren bir süreç olmasına rağmen ülkemizdeki düzenlemeler ani doğan ihtiyaç sebebiyle adeta bir anda yürürlüğe girmiş ve büyük bir karmaşayı da beraberinde getirmiştir. Ne yazık ki üzerinden on yıldan fazla bir zaman geçmesine rağmen bu karmaşa halen devam etmektedir. Bu noktada idarenin, çeşitli genelge ve talimatlarla uygulamayı yönlendirmeye çalıştığı görülse de bahsi geçen bu genelge ve talimatların gizli tutulmaya çalışılmasının ve kamuoyuyla paylaşılmamasının sebebi anlaşılamamakta, ayrıca bu bağlamda idarenin “kanunilik” ilkesini de fazlasıyla esnettiği görülmektedir. Bu çalışmanın kapsamı uygulamada sıklıkla kullanılan ikamet izinleri ile sınırlı tutulmuş olup bu ikamet izinleri hakkında özellikle uygulamada karşılaşılan sorunlara ve bunlara ilişkin çözüm önerilerine değinilmiştir.

Yabancılar Hukuku, İkamet İzni, Göç İdaresi Başkanlığı, Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu, Uygulamada İkamet İzinleri.

Due to the lack of a serious need for regulations regarding foreigners law and residence permits in our country for many years, those regulations have remained “almost” idle. In recent years, due to the migration waves towards our country, there has been a great need in this regard, and various regulations have been made by the legislator. Although the establishment of comprehensive regulations in a branch of law and reaching correct practices is a process that takes decades, the regulations in our country have come into effect almost instantly due to the sudden emerging need and have brought about a great deal of confusion. Unfortunately, despite more than a decade having passed, this confusion still continues. At this point, it can be seen that the administration is trying to direct the implementation with various circulars and instructions, but the reason for the attempt to keep these circulars and instructions secret and not share them with the public can not be understood. Furthermore, in this context, it is observed that the administration stretches the principle of “legality” excessively. The scope of this study is limited to residence permits commonly used in practice, and particular attention has been paid to the problems encountered in practice regarding these residence permits and proposed solutions for them.

Law of Foreigners, Residence Permit, Presidency of Migration Management, Law on Foreigners and International Protection, Residence Permits in Practice.

Giriş

Hukukumuzda yabancı, “Türkiye Cumhuriyeti Devleti ile vatandaşlık bağı bulunmayan kişiyi ifade eder.”¹ Ülkemizde yabancılar hukuku ve bu hukuk dalına ilişkin düzenlemeler uzun süre boyunca geri planda kalmış olup yabancılara ilişkin işlemler 04.04.2013 kabul tarihli Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu² yürürlüğe girmeden önce çeşitli kanunlar ve genelgeler ile yürütülmekteydi.³ Bu dönemde özellikle Emniyet Genel Müdürlüğü tarafından yapılan iç yazışmaların ve İç İşleri Bakanlığı tarafından hazırlanan Genelgelerin, ikamet iznine ilişkin düzenlemelere esas teşkil ettiği görülmektedir.⁴

Ülkemizde vize süresinden sonra da kalmak isteyen yabancıların artışı özellikle 2000’li yıllarda ivme kazanmış, 2011 yılından sonra ise düzenli ve düzensiz göçe ilişkin başvurularda ve ülkemizde yaşayan yabancı sayısında çok ciddi artışlar görülmüştür. 1995 yılında düzenlenen ikamet izni sayısı 84.727 iken, 2010 yılında 176.944 adet ikamet izni düzenlenmiştir.⁵ Göç İdaresi Başkanlığı’nın 26.10.2023 tarihli verilerine göre ülkemizde bu tarih itibarıyla toplam 1.133.713 yabancı ikamet izniyle bulunmaktadır. Bunlardan 687.713’ü kısa dönem ikamet izni, 132.846 kişi öğrenci ikamet izni, 113.778 kişi aile ikamet izni ve 199.376 kişi diğer ikamet izinleriyle ülkemizde yasal olarak kalmaktadırlar.⁶ Göç İdaresi Başkanlığı’nın düzenli olarak sağladığı bu veriler incelendiğinde yabancılar hukukuna ilişkin kapsamlı bir düzenlemenin gerekliliği de ortaya çıkmaktadır. Bu artışlarla birlikte dağınık bir yapıda bulunan yabancılar hukukunun tek bir kanunla düzenlenmesi amaçlanmış ve 6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu 04.04.2013 tarihinde kabul edilmiş, teşkilatlanmaya ilişkin hükümleri 11.04.2013 tarihinde, diğer hükümleri ise 11.04.2014 tarihinde yürürlüğe girmiştir.

YUKK ile “yabancıların Türkiye’ye girişleri, Türkiye’de kalışları ve Türkiye’den çıkışları ile Türkiye’den koruma talep eden yabancılara sağlanacak korumanın kapsamına ve uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar düzenlenmektedir.”⁷ Bu bağlamda YUKK, yabancılar hukuku için temel bir kanun olarak getirilmiş ve yabancılara ilişkin tüm hususların düzenlenmesi amaçlanmıştır. Bu çalışma kapsamında, çalışmanın mahiyeti gereğince ilgili kanunun ikamet izinlerine ilişkin kısımlarından ve ikamet izinleriyle alakalı diğer düzenlemelerden bahsedilecektir. Önemle belirtmek gerekir ki YUKK md.27’ye göre geçerli bir çalışma izni de ikamet izni sayılacak olmasına rağmen çalışma izni, mahiyeti gereği bu çalışmanın kapsamı dışında tutulmuştur.

YUKK’da ikamet izni, “Yabancılar” başlıklı İkinci Kısım’ın İkinci Bölümünde “İkamet İzni” başlığıyla düzenlenmiştir. YUKK’ya göre ikamet izni “Türkiye’de vize veya vize muafiyetinin tanıdığı süreden ya da doksan günden fazla kalacak yabancıların alması zorunlu izin” olarak tanımlanmaktadır.⁸

Her ne kadar uygulamada ikamet izni çeşitlerinin sadece birkaç tanesi aktif olarak başvurulara konu edilse de YUKK’ya göre ikamet izinleri altı tür olup bunlar YUKK’un 30. maddesinde açıklanmıştır. Buna göre mevcut ikamet izni türleri şöyledir: “kısa dönem ikamet izni, aile ikamet izni, öğrenci ikamet izni, uzun dönem ikamet izni, insani ikamet izni ve insan ticareti mağduru ikamet izni”

İkamet izinlerini düzenleyen ve denetleyen idari kurum Göç İdaresi Başkanlığı’dır. “Göç İdaresi Başkanlığı, Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu ile Genel Müdürlük statüsünde kurulmuş olup ilgili Kanunun 103’üncü maddesi ile Genel Müdürlüğün kuruluşu düzenlenmiştir. Anayasada yapılan değişikliklere uyum sağlanması amacıyla 09.07.2018 tarihli ve 30473 mükerer sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 703 sayılı KHK ile, 6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanununun Genel Müdürlüğün kuruluşunu düzenleyen 103’üncü maddesi yürürlükten kaldırılmıştır. 4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 158. Maddesine göre ilgili kurumun görevleri yeniden düzenlenmiş ve 29 Ekim 2021 tarihli ve 31643 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 85 numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile Genel Müdürlüğün statüsü Başkanlık olarak değiştirilmiştir.”⁹

Bu çalışmada ikamet izinlerine ilişkin hukuki düzenlemeler ve bunların uygulamaya yansıyan halleri incelenecek ve ayrıca ikamet izinlerine dair yasa, yönetmelik ve diğer teorik düzenlemelerin uygulamada idare tarafından nasıl yorumlandığına değinilecektir. Önemle belirtmek gerekir ki çalışma kapsamında uygulamadaki yansımalar esas olarak alınmış olup ikamet izinlerine ilişkin her hükmün değerlendirilmesinden kaçınılmış ve ayrıca doktrindeki tartışmaların sadece bir kısmına gerektiği kadarıyla değinilmiştir.

I. İkamet İzni Kavramı ve YUKK’da Düzenlenişi

İkamet izninin kanuni tanımına yukarıda değinilmişti. Doktrinde farklı tanımlamalar olsa da ikamet izninin kısaca Türkiye’de vize süresini veya vize muafiyet süresini aşan yabancının daha uzun süre kalmak için ihtiyaç duyduğu izin olarak tanımlanması mümkündür.¹⁰ Bu bağlamda vize süresini aşan yabancı, çeşitli yaptırımlarla karşılaşmamak için ikamet iznine başvurmak zorundadır.¹¹ Aksi takdirde vize süresini geçiren yabancıya Türkiye’de kaldığı süre ile orantılı müeyyideler uygulanacaktır. Buna göre 3 aya kadar vize süresini ihlal eden yabancıya para cezası vermekle yetinilmekte ve bu para cezası ödendiği takdirde giriş yasağı uygulanmamaktadır. Ancak bu durumda olan bir yabancının ülkeyi kendi isteğiyle terk etmesi gerekmektedir. Durumun yetkili makamlar tarafından tespiti halinde uygulama farklılık göstermektedir.¹² 3 ile 6 ay arasında ihlal gerçekleştiren yabancıya 1 ay, 6 ay ile 1 yıl arasındaki ihlale ise 3 ay süreli Türkiye’ye giriş yasağı verilmektedir. Ülkeye giriş yasağının süresi, ihlal süresinin artmasıyla kademeli olarak artmaktadır.¹³

Sınırlı süre ile verilen giriş yasağı uygulamada idare tarafından adeta sonsuza kadar devam edecekmiş gibi yorumlanmaktadır. Yabancının bu hususta özel talebi olmadan hemen hiçbir zaman giriş yasağı kaldırılmamakta, bu talebe rağmen dahi giriş yasağının kaldırılması hususunda idare tarafından hukuka aykırı bir direnç gösterilmektedir. Bu bağlamda defalarca göç idaresinden gerek yazılı gerekse şifahi talepte bulunulması gerekmekte, idare tarafından zımnen de olsa giriş yasağının kaldırılmasına karşı konulmaktadır. Bu durum yargı kararlarına dahi yansımaktadır. Şöyle ki: “Uyuşmazlıkta; Türkiye’de bulunan annesi yanında kalmak amacıyla tarafına verilen aile ikamet izinleri uyarınca Türkiye’de ikamet ettiği anlaşılan davacı tarafından, aile ikamet izni süresinin dolacak olması nedeniyle kısa dönem ikamet izni verilmesi istemiyle başvuruda bulunulduğu, bu başvurunun, davacı hakkında Ç-114 tahdit kaydıyla 1 yıl süreli yurda giriş yasağı olduğu, bu sebeple amacına uygun özel meşruhatlı vize alarak ülkemize gelmesi gerektiğinden bahisle 04/09/2015 tarihli işlemle reddedildiği görülmekle birlikte; dosya içerisinde yer alan bilgi ve belgelerden, davacı hakkındaki yurda giriş yasağının 18/04/2013 tarihinde kaldırıldığı ve 16/04/2013 tarihinde özel meşruhatlı vize ile Türkiye’ye gelen davacıya 02/06/2015 tarihine kadar geçerli aile ikamet izni verildiği anlaşıldığından, işlem tarihi itibarıyla davacı hakkında yurda giriş yasağı bulunmadığı açıktır.”¹⁴

Karardan da görüldüğü üzere idare, süresi geçen giriş yasağını kaldırmadığı gibi, süresi geçmiş olsa bile giriş yasağının bulunmasını ikamet izninin reddine gerekçe olarak sunmuştur. Göç İdaresi’nin kullandığı yazılım, idarenin denetimini kolaylaştıracak her türlü özelliği barındırmaktayken, süresi geçen giriş yasağını otomatik olarak kaldıracak bir özelliğe sahip olmaması kanımızca düşündürücüdür. Danıştay 10. Daire, bir başka kararında da “daha önceden giriş yasağı bulunmasının” ikamet izninin reddine gerekçe oluşturamayacağına karar vermiştir.¹⁵

İkamet iznine başvuru vize süresi içerisinde yapılmalıdır. Vize süresi geçtikten sonra ikamet iznine başvuru yapılması mümkün olmayıp bu durumda ülkeden çıkış yaparak tekrar giriş yapılması ve doğal olarak tekrar vize alınması gerekmektedir. Usulüne uygun olarak yapılan ikamet başvurusu yabancıya, ikamet randevusuna kadar ülkede kalış hakkı verir. Uygulamada bu durumun bazı yabancılar tarafından ülkede birkaç hafta daha kalma niyetiyle kötüye kullanıldığı görülmekte ise de aslında böyle bir başvurunun kanımızca lüzumu bulunmamaktadır. Zira yukarıda da bahsedildiği üzere yabancıların vize ihlalini 3 aydan fazla yapmaması koşuluyla sadece para cezası ödeyerek ülkeyi terk etmeleri mümkündür. Bu cezalar her ne kadar Amerikan Doları üzerinden hesaplansa da ikamet iznine başvuru sırasında yapılacak masraflar ile neredeyse aynı miktardadır. Dolayısıyla ülkede yasal olarak biraz daha kalabilmek için ikamet iznine başvurmanın herhangi bir manası bulunmadığı kanaatindeyiz.

İkamet iznine başvuru sebepleri kanunda sınırlı olarak sayılmıştır. Bu sebeplerden başka bir sebeple ikamet izni başvurusu yapılamaz, yapılsa da işleme alınmaz. Buradan çıkan sonuç idarenin takdir yetkisinin de sınırlandığından ibarettir.¹⁶ Örneğin, “Türk tarihine ilgiliyim” şeklinde yapılan bir başvuru işleme alınmadan reddedilecekken, bu başvurunun “bilimsel bir araştırma” kapsamında yapılması halinde başvurunun incelenmesi mümkün olacaktır. Ancak YUKK Uygulanmasına İlişkin Yönetmelik’in 28. maddesinin 10. fıkrasına “Yukarıda sayılan kısa dönem ikamet izni başvuruları dışındaki ikamet izni talepleri turizm amaçlı talepler olarak değerlendirilir.” şeklinde bir hüküm eklenerek kanımızca kanuna aykırı bir düzenleme yapılmış ve idarenin takdir yetkisi genişletilmiştir.

YUKK’da ikamet izni 19. ve 49. maddeler arasında düzenlenmiş ve 6 ana ikamet izni türü olduğu belirtilmiştir. Bu ikamet izinlerinin bazıları ayrıca kendi içinde kısımlara ayrılmaktadır.

II. YUKK’da Öngörülen İkamet İzni Çeşitleri

YUKK’dan önce yürürlükte bulunan YİSK’ya göre ikamet izni beş yıl süreyle verilebilmekteydi. Ayrıca ikamet izninin en fazla dört kez verilebileceği ve dolayısıyla yabancının en fazla yirmi yıl süreyle ikamet iznine dayalı olarak ülkemizde kalabileceği düzenlenmişti.¹⁷ YUKK ile kısa dönem ikamet izni YUKK’un 31. maddesinde düzenlenmiş ve kendi içerisinde on dört ayrı gruba ayrılmıştır. Kısa dönem ikamet izni en fazla iki yıl süreyle verilen ancak yenilenmesi mümkün olan, yabancıya bu süre içerisinde ülkede kalış hakkı veren ikamet izni çeşididir.

YUKK md.31 uyarınca uygulamada en çok karşılaşılan ikamet izni türleri ve bunlara ilişkin açıklamalar şöyledir:¹⁸