Yeni Çevresel Etki Değerlendirme (ÇED) Yönetmeliği’ne Bir Bakış

A Review of the Environmental Impact Assessment (EIA) Regulation Published in the Official Journal Dated 31907 and 29/07/2022

Bahadır APAYDIN, Merve EVREN

Çevresel etki değerlendirme (ÇED), bünyesinde çevresel riskler barındıran projeler bakımından aranan bir idari usuldür. Anayasa’da öngörülen sağlıklı bir çevrede yaşama hakkının temel güvencelerinden olan bu idari süreç 2872 sayılı Çevre Kanunu ile yasal zeminini bulmuştur. Türk hukuk sisteminde ÇED açısından hareketli bir mevzuat ve içtihat gelişiminin olduğu görülmektedir. Çalışma kapsamında 31907 sayılı ve 29/07/2022 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanarak bir önceki ÇED Yönetmeliği’ni tümden ilga eden yeni ÇED Yönetmeliği inceleme konusu edilmiştir. Bu kapsamda ana eksen 29186 sayılı ve 25/10/2014 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanan ÇED Yönetmeliği ile mukayese edilmesi şeklinde ele alınmıştır. Özellikle Avrupa Konseyi düzenlemelerinin iç hukuktaki etkileri de gündeme alınarak değişen ve dönüşen çevre hukuku mevzuatının önemli bir parçası olan yeni ÇED Yönetmeliği değerlendirilmiştir. Tüm maddeleri dikkate alınarak incelemesi yapılan yeni ÇED Yönetmeliği’nde özellikle farklılık arz eden değerlendirmeye matuf düzenlemeler üzerinde analizler yapılmaya çalışılmıştır. Mezkûr Yönetmelik analizi, değişikliklerin ve yeniliklerin uygulamadan kaynaklı olası sebepleri ve sonuçları üzerinde odaklanarak gerçekleştirilmiştir.

Çevre Kanunu, Çevresel Etki Değerlendirme Yönetmeliği, Halkın Katılımı, Kümülatif Etki, Yeşil Kalkınma.

Environmental impact assessment (EIA) is an administrative procedure requested in terms of projects that contain environmental risks. This administrative process, which is a fundamental guarantee of the right to live in a healthy environment prescribed in the Constitution, has found its legal basis under the Environmental Law No. 2872. The Turkish legal system shows that there is an active development of legislation and court practices in terms of the EIA. Within the scope of the study, the new EIA Regulation, which was published in the Official Journal No. 31907 and dated July 29, 2022, completely abolishing the previous EIA Regulation, has been the subject of review. In this context, the main axis has been discussed in the form of comparison with the EIA Regulation published in the Official Journal No. 29186 and dated October 25, 2014. In especially, the effects of the European Council regulations on domestic law have been taken into consideration and the new EIA Regulation, which is a substantial part of the changing and transforming environmental law legislation, has been evaluated. In the new EIA Regulation, which has been reviewed by taking into account all the articles, it has been tried to conduct analyses on the regulations that are especially different and worthy of evaluation. An analyzing of the Regulation has been carried out focusing on the possible causes and possible reasons for variance arising from the application and consequences of changes or innovations.

Environmental Law, The Environmental Impact Assessment Regulation, Public Participation, Cumulative Effect, Green Development.

GİRİŞ

Çevresel etki değerlendirmesi; gerçekleştirmeyi plânladıkları faaliyetleri sonucu çevre sorunlarına yol açabilecek kurum, kuruluş ve işletmelerin 09/08/1983 kabul tarihli ve 2872 sayılı Çevre Kanunu gereğince hazırlamakla yükümlü olduğu, içeriği yönetmelikle belirlenen bir rapordur. 1982 Anayasası’nın 56’ncı maddesinin ikinci fıkrası olan “Çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Devletin ve vatandaşların ödevidir.” hükmünün bir yansıması olarak karşımıza çıkan Çevresel Etki Değerlendirme (ÇED) aynı zamanda bir sürecin de adıdır. 2872 sayılı Çevre Kanunu’nda ilk maddesinde hükme bağlanan bütün canlıların ortak varlığı olan çevrenin, sürdürülebilir çevre ve sürdürülebilir kalkınma ilkeleri doğrultusunda korunmasını sağlamak hedefi ÇED’in hukuki zemini bakımından da dikkate alınmalıdır. Devletin ve vatandaşların Anayasa gereğince çevrenin korunması noktasında ödevi olması nedeniyle çevresel etki değerlendirmesinin detayları kanun ve yönetmelik düzeyinde karşımıza çıkmaktadır.

2872 sayılı Çevre Kanunun 10’uncu maddesinin 2’nci fıkrasında “Çevresel Etki Değerlendirmesi Olumlu Kararı veya Çevresel Etki Değerlendirmesi Gerekli Değildir Kararı alınmadıkça bu projelerle ilgili onay, izin, teşvik, yapı ve kullanım ruhsatı verilemez; proje için yatırıma başlanamaz ve ihale edilemez.” hükmü ÇED sürecine verilen anlama işaret etmesi bakımından önemlidir. Zira ÇED süreci dışında olmayan bir projenin faaliyete geçebilmesi bakımından öncü şart ÇED sürecinin Kanun’un belirlediği bir biçimde nihayete ermesidir¹ . Yatırımcılar bakımından sürecinin titizlikle işlemesi çevrenin korunması bakımından pozitif yükümlülüğün yerine getirilmesi anlamına gelecektir. Öte taraftan devlet bakımından ise ilgili idarenin ÇED süreci dışında tutulan faaliyetlerin tespitinde takdir yetkisi² ni ciddi bir çevre hassasiyetiyle ele alması da çevrenin korunması için olmazsa olmazdır. Ekonomik faaliyetlerin çevreye olan zararlarının mercek altına alındığı ve idare hukukunun önleyici vasfının hissedildiği bir alan olan ÇED süreci sürdürülebilir kalkınma kavramının tam da merkezi bir noktasında konumlanmaktadır. Bir başka açıdansa, çevresel meselelerde gelinen nokta dikkate alındığında sürdürülebilir kalkınma kavramından yeşil kalkınmaya³ doğru bir aşamaya yol alındığını ifade etmek yanlış olmayacaktır. ÇED süreçlerinin hukuki rejimleri bakımından da bu anlayış farkı kendini hissettirmektedir⁴ .

ÇED mevzuatındaki gelişmenin olumlu etkilerinin olup olmayacağını görebilmek, mevzuat ve uygulamasının nasıl sonuçlar doğuracağını değerlendirmekle mümkündür. Öte yandan Rusya-Ukrayna arasındaki gerilim ve çatışma sürecinin Avrupa’da yarattığı enerji krizi, yenilenebilir enerji kaynaklarına geçiş sürecini ve ÇED prosedürünü yakından etkilemektedir. Avrupa Konseyi bir acil durum planı hazırlayarak, yenilenebilir enerji kaynaklarının enerji üretimindeki payını artırmak adına enerji krizini fırsata çevirmeye çalışmaktadır. Bu kapsamda bir takım yasal değişiklikler yapılmış ve çeşitli kararlar alınmıştır ki ÇED süreçlerini de etkileyeceği anlaşılmaktadır.

Konsey enerji geçişini hızlandırmak için kalıcı olarak daha hızlı izin verme süreçleri üzerinde mutabakata varmıştır. Bu kapsamda yenilenebilir enerji projeleri, kamu yararının ağır bastığı ve AB’deki belirli kurallar için ayrıksı durum yaratılarak basitleştirilmiş değerlendirmeden yararlanabilecektir. Mutabakat ile “yenilenebilir enerji hızlandırma alanlarında” kurulacak tesisler için önerilen 12 aylık izin süresi 9 aya indirilmiştir. Diğer yandan “olumlu sessizlik” ilkesi, başka bir deyişle “zımni kabul” usulü gibi üye devletlerin yetkilendiren makamlarına daha fazla hareket alanı sağlayan yeni önlemler getirilmiştir. Benzeri bir olumlu sessizlik incelememize konu yeni ÇED Yönetmeliği’nde de yer almıştır⁵ . Yine binalarda 50 kW’ta kadar kurulacak yenilenebilir enerji sistemleri için basit bildirim usulü kabul edilmiş, izin talebinin cevaplandırma süresi 1 ay ile sınırlandırılmıştır⁶ . 150 kW’tan düşük sistemler ve bunların depolama kapasiteleri ile ilgili izin süreleri 6 ay, denizde rüzgâr tarlaları için ise en fazla 1 yıl olacak şekilde belirlenmiştir. Konsey yeni bir özel statü sayabileceğimiz “gidilecek alanlar” da kurulacak yenilenebilir enerji sistemleri için maksimum izin süresini 2 yıl, denizde kurulacak rüzgâr tarlaları için ise 3 yıl ile sınırlı tutmuştur. Güneş ekipmanları için izin süreleri 3 ayı geçmeyecektir. “Üstün kamu yararı (overriding public interest)” prensibine göre “gidilecek alanlar” a yönelik itirazlar ise sınırlandırılacaktır⁷ .

I. ÇED SÜRECİNİN HUKUKSAL DAYANAKLARI VE GELİŞİMİ

1983 tarihli Çevre Kanunu’n 10’uncu maddesinin 3’üncü fıkrası gereğince ÇED sürecine dair ilk yönetmelik⁸ yaklaşık on yıl sonra 07/02/1993 tarih ve 21489 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak uygulanmaya başlanmıştır. 1993 tarihli ilk yönetmelik 23/06/1997 tarihli ve 23028 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan ikinci yönetmelik ile ilga edilmiştir. Akabinde 13/08/1999 tarihli ve 23785 sayılı Resmî Gazete yer alan yönetmelikle ikinci yönetmelikte değişiklik yapılmıştır.

ÇED yönetmeliklerinin ilga edilmesi ve/veya değişiklik yapılması sık bir periyot göstermektedir. Tek tek bu değişikliklerden bahsetmek çalışma kapsamını aşacaktır. Bu sebeple ifade etmek gerekir ki, 1993 tarihli ilk yönetmelikten 2022 tarihli son yönetmeliğe kadar toplamda 8 yönetmelik kez yönetmelik çıkartılmıştır. Bunların yanı sıra 16 kez yönetmelik değişikliği yapılmıştır. Değişikliklerin temelde AB müktesebatı etkisiyle gerçekleştiği ifade edilmektedir⁹ ,¹⁰ . Avrupa Komisyonu’nun ÇED’e dair yürürlükte olan 2014 tarihli Direktifi¹¹ ile 1997, 2003 ve 2009 tarihli düzenlemeleri dikkate alındığında uluslararası sözleşmelerin etkileri görülmektedir¹² . Bu sözleşmelerden ÇED süreçleri ile doğrudan ilgili olan Aarhus Sözleşmesi¹³ (Bilgiye Erişim, Karar Vermede Kamu Katılımı ve Çevresel Konularda Adalete Erişim Sözleşmesi) ve Espoo Sözleşmesi¹⁴ (Sınıraşan Çevresel Etki Değerlendirmesi Sözleşmesi) AB düzenlemelerinde dikkate alınarak birlik hukukuna entegre edilmesi sağlanmıştır¹⁵ . Ancak Türkiye mezkûr sözleşmelere doğrudan taraf değildir. Bununla beraber alana dair bu kadar yoğun değişikliğin yaşanması çevre hukuku meselelerinin hareketli karakterinden ve mevzuatın yaşanan çevre sorunlarına¹⁶ göre de konum almasından kaynaklandığı ifade edilebilir.

Bu çalışmada yeşil kalkınma hedefleri kapsamında ele alındığı iddiasını taşıyan¹⁷ 29/07/2022 tarihli ve 31907 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan ÇED Yönetmeliği ile ilga edilen 25/10/2014 tarihli ve 29186 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanan ÇED Yönetmeliği mukayeseli bir biçimde mercek altına alınacaktır. Çalışmanın devamında 2014 tarihli Yönetmelik “eski ÇED Yönetmeliği” ve 2022 tarihli ÇED ise “yeni ÇED Yönetmeliği” olarak ifade edilecektir. Detaylı incelemeye geçmeden evvel yeni ÇED Yönetmeliği hakkında Danıştay’da yürütmeyi durdurma talepli iptal davaları¹⁸ açıldığı da ifade edilmelidir. İptal davalarının incelenmesi neticesinde Danıştay 6. Dairesi bazı düzenlemeler bakımından yürütmenin durdurulmasına karar vermiştir¹⁹ . Danıştay’ın bu kararlarının ardından dikkat çeken bir husustan bahsetmek gerekir. Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı’nca taşra teşkilatlarına gönderilen 10/08/2023 tarihli ve E-38496763-220.99-7103347²⁰ sayılı yazıda hakkında yürütmeyi durdurma verilen yönetmelik düzenlemelerin nasıl uygulanacağı sorusuna cevaplar verilmiştir. Yazıda özellikle uygulama bakımından oluşabilecek boşlukların doldurulması için hakkında yürütmenin durdurulması kararı verilen düzenlemelerle benzer hükümlere denk düşen mülga 2014 tarihli ÇED Yönetmeliği’nin ilgili maddelerinin uygulama alanı bulacağı ifade edilmiştir. Sorulması gereken soru, bir düzenleyici işlem olan yönetmeliğin bir kısım düzenlemelerinin yürütülmesinin durdurulmasının önceki düzenlemeye yürürlük kazandırıp kazandırmayacağı sorusudur. Yürütmenin durdurulması kararları, iptal kararlarının yarattığı hukuki etkiyi dava sonuçlanıncaya kadar ya da yürütmenin durdurulması hakkında karar verilinceye kadar devam ettirir. Bu hukuki etki, kararın geriye yürümesi yani karar ile dava konusu idari işlemin geçmişe ve geleceğe yönelik askıya alınması şeklindeki geçici bir hukuki durumdur²¹ . Ancak doktrinde ve yargı uygulamasında, düzenleyici işlemlerin yürütülmesinin durdurulması halinde kazanılmış haklara riayet gereğince hukuki etkinin geçmişe yönelik uygulanamayacağı yönünde görüşler vardır²² . Bir düzenleyici işlem olan ÇED Yönetmeliği’nin yürütülmesinin durdurulduğu ifade, bent ve hükümlerinin oluşturduğu uygulama boşluğunun Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından taşra teşkilatına gönderilen bir yazı ile değil bir yönetmelik değişikliği ile giderilmesi daha isabetli olabilirdi. Hatta yapılacak yönetmelik değişikliği sadece yürütmenin durdurulması kararının uygulanacağı zamana hasredilmeli, olası bir iptal ya da red kararı durumunda farklı değerlendirmeler yapılmalıdır. Bu durum hem yürütmenin durdurulması müessesine hizmet edecek hem de idarenin yargı kararlarını gereğince uygulamasını sağlayacak zemini oluşturacaktır.

II. 29/07/2022 TARİHLİ RESMÎ GAZETE’DE YAYIMLANAN ÇEVRESEL ETKİ DEĞERLENDİRME YÖNETMELİĞİ İLE YAPILAN DEĞİŞİKLİKLER VE YENİ DÜZENLEMELER

Bu ana başlık altında yeni ÇED Yönetmeliği’nin eski ÇED Yönetmeliği ile mukayeseli bir biçimde incelemesi yapılmıştır. Kıyaslanan ilgili yönetmelik hükümlerine dair değerlendirmeler aynı paragraf numarasında yer almaktadır. Detaylı açıklamalarımız şu şekildedir: