Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Elektrik Piyasası Üzerindeki Denetim Yetkisi ve Kararlarının Denetimi
The Audit Mandate and the Review of the Decisions of the Energy Market Regulatory Authority on the Electricity Market
Simge DEMİR BAYRAM
Küreselleşmenin etkisi ile değişen devlet politikaları neticesinde meydana gelen piyasalardan biri olan enerji piyasası, çeşitli faaliyetlerin yürütüldüğü petrol, doğalgaz, sıvılaştırılmış petrol gazları, elektrik gibi alt piyasalara ayrılmaktadır. Enerji piyasalarından biri olan elektrik piyasasında birçok kurum ve kuruluş tarafından yerine getirilen piyasa faaliyetlerinin bir düzen içerisinde devamlılığı, elektrik piyasasının belirli ilkeler çerçevesinde denetlenmesi ile sağlanmakta ve bu ilkelerin ihlal edilmesi halinde idarenin sorumluluğuna başvurulabilmektedir. Elektrik piyasası denetlenirken, denetim yetkisini haiz olanların çeşitli yetki ve yükümlülükleri ile denetlenenlerin yükümlülükleri bulunmakta, bu yetki ve yükümlülüklere göre hareket edilmektedir. Elektrik piyasasının denetim türleri ise denetim, ön araştırma, soruşturmadır. Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, elektrik piyasası üzerindeki denetim faaliyeti sonucunda idari para cezası, lisans iptali, faaliyetin durdurulması ve teminat mektuplarının irat kaydedilmesi gibi kararlar almaktadır. EPDK’nın kararları da hukuka uygunluk denetimine tabii olup, görevli ve yetkili mahkemelerde söz konusu denetim yapılmaktadır.
Elektrik Piyasası, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, Düzenleyici ve Denetleyici Kurum, Denetim Yetkisi, Kararların Denetimi.
The energy market, which is one of the markets that emerged as a result of the changing state policies with the effect of globalization, is divided into sub-markets such as petroleum, natural gas, liquefied petroleum gases, electricity, in which various activities are carried out. In the electricity market, which is one of the energy markets, the continuity of market activities are carried out by many institutions and organizations in an orderly manner is ensured by auditing within the framework of certain principles, and in case of violation of these principles, the responsibility of the administration may be applied. While the electricity market is being audited, those who have audit authority have various powers and obligations and those who are audited have obligations, and these authorities and obligations are acted upon. The audit types of the electricity market are audit, preliminary research and investigation. The Energy Market Regulatory Authority takes decisions such as administrative fines, license revocation, termination of activity and forfeiture of letters of guarantee as a result of the audit activity on the electricity market. The decisions of EMRA are also subject to review of compliance with law and the audit is carried out in the competent and authorized courts.
Electricity Market, Energy Market Regulatory Authority, Regulatory and Supervisory Authority, Audit Mandate, Review of the Decisions.
Giriş
Değişen ve gelişen, gelişmelerin sonucunda küreselleşen dünyada siyasi anlamda temel alınan düşünce liberal düşünce haline gelmiştir. Bu nedenle kamu hizmetleri devlet tekelinden çıkıp, özel hukuk kişileri tarafından da yürütülmeye başlamıştır. Devletin “Bırakınız geçsinler, bırakınız yapsınlar.” düşüncesini benimsemesi sonucunda hizmet piyasaları oluşmuş, devletin rolü değişmiş, piyasalarda özel hukuk kişileri de devletle birlikte, hatta devletten çok söz sahibi olmaya başlamıştır. Bu sayede piyasadaki faaliyetlerin çeşitlilik göstermesi ve rekabetin artması sonucunda piyasaların düzenlenmesi ve denetlenmesi ihtiyacı doğmuştur. Bu ihtiyacın karşılanması amacıyla 1980’li yıllarda bağımsız idari otoriteler kurulmuştur. Bağımsız idari otoriteler, 5018 Sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun lafzıyla Düzenleyici ve Denetleyici Kurum olarak da adlandırılmaktadır. Bu nedenle çalışmamızda düzenleyici ve denetleyici kurum (kısaca DDK) ifadesini kullanacağız.
Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (kısaca EPDK), diğer düzenleyici ve denetleyici kurumlar gibi piyasa ekonomisine geçişin gerçekleştirilmesi, kamusal tekellerin ortadan kaldırılması ve bu sayede bazı faaliyet alanlarının serbestleştirilmesi ile birlikte yeni yapılanmalara ihtiyaç duyulması nedeniyle 03/03/2001 tarihli 24335 (Mükerrer) Sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 4628 Sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ile “Elektrik Piyasası Düzenleme Kurumu” adı altında kurulmuştur. 02/05/2001’de 24390 Sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 4646 Sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu (Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılması ve Doğal Gaz Piyasası Hakkında Kanun) ile ise değişikliğe uğrayarak günümüzdeki adını almıştır. EPDK, kuruluş kanununda belirtilen piyasaları düzenlemek, gözetlemek, denetlemek ve gerekmesi halinde yaptırım uygulamakla yetkilendirilmiştir. Bağımsız idari otoritelerin adında geçen “bağımsız” kavramı denetimden uzak, serbest karar alma mekanizmaları olduğu anlamına gelmemektedir. EPDK’nın aldığı kararlar da diğer DDK’ların kararları gibi denetime tabidir.
Çalışmamızda öncelikle denetim yetkisi, EPDK’nın kuruluşu, denetim yetkisinin olduğu piyasalar, elektrik piyasasındaki denetime hakim ilkeler, denetim faaliyetinin hukuki niteliği kapsamında anlatılmasının ardından, EPDK denetiminin yöntemi, denetim yetkisinin kanuni temelleri, denetimi yapılan tüzel kişiler, denetimi yapan personel ve denetim usulleri çerçevesinde açıklanacaktır. İkinci kısımda ise denetim faaliyeti sonucunda hazırlanan raporlar ele alınarak, hukuki nitelikleri belirtilecek olup, denetimin sonrasında alınacak yaptırım kararları izah edilecektir. Üçüncü kısımda EPDK’nın elektrik piyasasındaki denetim yetkisi sonucunda aldığı kararların yargısal denetiminin nasıl olacağı, esas ve usulü şeklinde ikiye ayrılarak incelenecektir.
I. Elektrik Piyasasının Denetimi
EPDK, enerji piyasalarının aktörü olan tüm tüzel kişilerin ve gerçek kişilerin faaliyetlerini, piyasalarda uygulanan mevzuat hükümlerine uygunluğu açısından denetlemekle yetkilidir. Keza bu yetkinin, lisans verme ve tarifeleri onaylama, düzenlemeye tabi tarifeler için tarifeleri onaylama yetkisinden sonra gelen; ancak en önemli yetki olduğu öğretide belirtilmektedir1 .
Enerji piyasası, birçok piyasadan oluşmaktadır. EPDK’nın görev ve yetkileri, 30.03.2013 tarihli ve 28603 Sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 6446 Sayılı Elektrik Piyasası Kanunu (kısaca EPK) m. 30 ile 4628 Sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nun başlığı ve içeriğinin değiştirilmesiyle oluşan 4628 Sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’da (kısaca EPDKK) da belirtildiği üzere elektrik piyasası, doğalgaz piyasası, petrol piyasası ve sıvılaştırılmış petrol gazları piyasası olmak üzere dört piyasayı kapsamaktadır. Her ne kadar EPDK’nın denetim yetkisi söz konusu dört piyasayı kapsasa da çalışmamızda yalnızca elektrik piyasasındaki denetim yetkisi üzerinde durulacaktır.
6446 Sayılı Elektrik Piyasası Kanunu m. 4’te belirtildiği üzere elektrik piyasasında üretim, iletim, dağıtım, toptan satış, perakende satış, piyasa işletim, ithalat, ihracat faaliyetleri yürütülmektedir. EPDK, denetim yetkisi çerçevesinde elektrik piyasasında söz konusu faaliyetleri2 yerine getiren tüzel kişileri denetlemektedir.
EPDK’nın denetim yetkisinin birçok piyasayı kapsaması nedeniyle her piyasadaki denetim faaliyeti için ortak ilkeleri bulunmasının yanı sıra, her piyasanın ayrı piyasa kanunu ve denetimi için de ayrı bir yönetmeliği bulunmaktadır. Söz konusu düzenlemelerde de EPDK’nın ilgili piyasadaki denetim yetkisine hakim olan ilkeler yer almaktadır.
EPK m. 1’in hükmünden EPDK’nın tüm piyasalardaki denetim yetkisine hakim olan ilkelerin piyasada sağlıklı bir rekabet ortamının sağlanmasının yanı sıra, mali açıdan güçlü, istikrarlı, şeffaf bir piyasanın oluşturulması olduğu sonucu çıkarılabilmektedir. Bu ilkelerin gerçekleştirilmesi için de bağımsız bir denetimin yapılması gerektiğine dikkat çekilmektedir3 . Bu bağlamda EPDK’nın elektrik piyasasındaki tüm faaliyet alanlarına ilişin denetimine hakim olan ilkeleri, şeffaf bir piyasanın oluşturulması için şeffaflık ilkesi, bağımsız bir denetim yapılabilmesi için bağımsızlık ilkesidir. Kaldı ki elektrik hizmetinin bir kamu hizmeti olması nedeniyle süreklilik, düzenlilik, eşitlik gibi kamu hizmetine hakim ilkelerin4 de dikkate alınacağını belirtmemiz yerinde olacaktır. Her ne kadar madde hükmünde “rekabet ortamının sağlanması” şeklinde ifade edilse de iletim faaliyeti halen tekel konumunda olup, rekabete açılmamıştır. Bu nedenle iletim faaliyeti haricinde diğer faaliyetlerde rekabet ilkesi hakim ilkeler arasında yer almaktadır.
Elektrik piyasası için düzenlenen EPK m. 11/6’da da ticari sırlar ile gizli rekabet bilgilerini de içeren ticari açıdan hassas nitelikteki bilgilerin açıklanmaması gerektiği ve hatta EPDK tarafından getirilen usul ve esaslarla da bu durumun güvence altına alınması gerektiği belirtilmiştir. Bu konuya ilişkin bizim de katıldığımız bir görüşe göre EPDK denetiminde de bu tip bilgilerin gizliliğinin sağlanması yani gizlilik ilkesinin geçerli olması gerekmektedir5 .
Elektrik piyasası için düzenlenen Elektrik Piyasasında Yapılacak Denetimlerle Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar ile İlgili Yönetmelik (kısaca Elektrik Piyasası Denetim Yönetmeliği) m. 10’da doğrudan “Denetimde Uygulanacak İlkeler” başlığı altında ilkeler açıklanmıştır. Bu maddeye göre denetime hakim olan ilkeler, denetimi gerçekleştiren personelin denetim faaliyeti esnasında, sonuçları değerlendirirken ve denetim raporunu hazırlarken tarafsız olması, dürüstlük ve tarafsızlığını engelleyecek müdahalelere izin vermemesi, mesleğin gerektirdiği titizliği ve özeni göstermesi, denetim esnasında piyasa faaliyetlerini olumsuz etkileyebilecek bir ihlal tespit etmesi halinde denetimin sonuçlanmasını beklemeksizin Denetim Dairesi Başkanlığı aracılığıyla Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu Başkanlığı’nı derhal bilgilendirmesi ve bu Yönetmelik’te düzenlenen ilkelerin yanı sıra, genel kabul görmüş denetim ilke ve esaslarına uymasıdır. Bir görüş tarafından son ilke, yani denetimi yapan personelin Yönetmelik’teki ilkelerin yanı sıra, genel kabul gören denetim ilke ve esaslarına uyması ilkesi, ucu açık ve belirsiz bir ilke olması nedeniyle eleştirilerek, gelişigüzel düzenlendiği belirtilmiştir6 . Söz konusu görüşe katılmakta, hukuka uygun bir denetim yapılabilmesi için düzenlenen bu ilkelerin daha belirli ve net olması gerektiğini düşünmekteyiz. Bu bağlamda EPDK’nın denetim yapan personelinin denetim yaparken uyması gereken ilkeler tarafsızlık, dürüstlük, titizlik ve özen, gizlilik ilkesinin yanı sıra, piyasayı olumsuz etkileyecek bir ihlal görmesi halinde söz konusu ihlali Denetim Dairesi Başkanlığı aracılığı ile Kurul’a derhal bildirmesi olarak belirtilen, fikrimizce acillik ilkesi olarak adlandırabileceğimiz ilkedir.
