İmar Planlarının Yargısal Denetiminde Gözetilen Bir Kriter Olarak Üstün Kamu Yararı

Overriding Public Interest as a Criterion for Judicial Supervision of Zoning Plans

Harun YILMAZ

İdarenin faaliyetlerinin temel amacı kamu yararının sağlanmasıdır. İdarenin faaliyetlerinde birden çok kamu yararının söz konusu olduğu durumlarda ise kamu yararına olan bir işlem ya da eylemin, yine kamu yararına olan bir başka işlem ya da eyleme tercih edilmesi suretiyle bunlardan birisine üstün kamu yararına olma özelliği tanınmaktadır. Bu hâliyle üstün kamu yararı kavramı, en az iki kamu yararının mevcut olduğu hâllerde, diğer(ler)ine üstünlüğü kabul edilen kamu yararının yargısal denetim aşamasında ön plana alınmasını sağlamaktadır. Dolayısıyla birden fazla ve genellikle birbirleriyle çatışan ya da yarışan kamu yararının varlığı hâlinde, bir kamu yararının diğer(ler)ine tercih edilme sebebi, üstün kamu yararı taşımasıdır. Üstün kamu yararı kriterine, özellikle çevre, ihale, özelleştirme, turizm, maden, enerji gibi hassas faaliyetlere ilişkin uyuşmazlıkların çözümünde başvurulduğu görülmektedir. İmar planlaması, anılan niteliği haiz bir faaliyet olup, planların yargısal denetimi sırasında üç temel ilke göz önüne alınmaktadır. Bunlar; şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve kamu yararıdır. Bu kriterlere ek olarak, imar planının genel mahiyeti, bütünlüğü ve yapısı, imar planının düzenlediği alan ve bu alanın kendine özgü durumu ile çevrenin korunması gibi hususlar da söz konusu denetimde göz önüne alınmaktadır. Üstün kamu yararına uygunluk, şartları varsa planların denetiminde dikkate alınacak kriterlerden bir diğeridir. Buna göre, idari makamların kamu yararı arz eden herhangi bir işleminin anılan kamu yararının üzerinde yer alan başka kamu yararını -diğer bir ifadeyle üstün kamu yararını- zedelemesi hâlinde iptali söz konusu olabilecektir. Çalışmada imar planlarının yargısal denetiminde gözetilen kriterlerden üstün kamu yararı, yargı kararları ışığında incelenmiştir.

Üstün Kamu Yararı, İmar Planı, Kamu Yararı, Şehircilik İlkeleri, Planlama Esasları.

The main objective of the activities of the administration is to ensure the public interest. In cases where there are multiple public interests in the activities of the administration, preference of one action or act that is in the public interest over another action or act that is also in the public interest results in one of them being recognized as the overriding public interest. Accordingly, the concept of the overriding public interest ensures that in cases where at least two public interests coexist, priority is given to the public interest, which is considered superior to the other(s), at the stage of judicial review. Therefore, one public interest is preferred over the other(s) in the presence of multiple and generally conflicting/competing public interests, since it bears an overriding public interest. It has been observed that the criterion of overriding public interest is applicable, especially in the resolution of disputes related to sensitive activities such as environment, tender, privatization, tourism, mining, and energy. Zoning planning is an activity of the nature described above, and three basic principles are considered during the judicial supervision of the plans. These are the principles of urbanism, the principles of planning, and the public interest. In addition to these criteria, issues such as the general nature, integrity, and structure of the zoning plan, the area arranged by the zoning plan, the unique status of this area, and the protection of the environment are also considered in such supervision. Compliance with the overriding public interest is another criterion to be considered in the supervision of plans, if there are conditions. Accordingly, any activity of the administrative authorities in favor of the public interest may be canceled in case it damages another public interest -an overriding public interest- above that public interest. In the study, the overriding public interest, which is among the criteria observed in the judicial supervision of the zoning plans, was examined in light of judicial decisions.

Overriding Public Interest, Zoning Plan, Public Interest, Urbanism Principles, Planning Principles.

Giriş

Planlama, toplumun temel ihtiyaçlarının karşılanması amacına yönelen öncelikli kamusal görevlerdendir. Toplumsal ihtiyaçların temin edilmesi için idare teşkilatı tarafından yürütülen planlama faaliyetlerinde temel esas, öncelikle sahip olunan kaynakların en etkili şekilde kullanılarak kamu yararının ortaya çıkarılmasıdır.¹ İdarenin planlama faaliyetlerinden imar planlamasının temel amacı, tıpkı idarenin diğer faaliyetlerinde olduğu gibi, eldeki imkânların doğru şekilde kullanılmasıyla kamu yararının tesis edilmesidir.² Planlama faaliyeti özelinde ortaya çıkan somut veriler olarak plan ve plan kararlarında eldeki imkânların kamu yararına uygun düşecek şekilde kullanılmasının gözetilmesi öncelikli hedef olacaktır.³ Burada kamu yararı, imar planlaması sürecinde sağlıklı, düzenli ve estetik bir kentin oluşturulması noktasında kendini göstermektedir. Daha geniş ölçekte ise imar planlaması faaliyetlerinin amacının, toplumun sağlık ve güvenlik gibi temel ihtiyaçlarının yanında sosyal ve kültürel ihtiyaçlarının da karşılanarak iyi bir yaşam düzeninin oluşturulması olduğu söylenebilir.⁴ İdare tarafından gerçekleştirilen imar planlaması faaliyeti, kamu yararı amacıyla gerçekleştirildiğinden, söz konusu faaliyet, aynı zamanda, kamu düzenini tesis ve temin eden hukuki düzenlemelerle planlamaya konu edilen bölgelerin fiziksel olarak şekillendirilmesine yönelmektedir. Anayasa başta olmak üzere kanun, yönetmelik ve imar planı gibi hukuki düzenlemeler, imar planlamasının hukuki altyapısını oluştururken; imar planlamasının fonksiyonel niteliği, bizzat kamu yararına özgülenmektedir.⁵

Kamu yararına ilişkin özel durum olarak, gerçekleştirilen faaliyet kapsamında kamu yararı olduğu şüphe götürmeyen ve bu amaçla korunması gereklilik arz eden en az iki menfaat ortaya çıktığı durumlarda, anılan kamu yararlarının çatışması ya da yarışması gündeme gelebilecektir. Böyle durumlarda Danıştay, kamu yararlarını derecelendirmek suretiyle birini diğer(ler)ine tercih etme suretiyle⁶ kamu yararlarının çatıştığı ya da yarıştığı durumlarda içtihadi bir kavram olan üstün kamu yararını geliştirmiştir.

Üstün kamu yararı, en az iki kamu yararının varlığı hâlinde karar mercileri tarafından tercih edilen kamu yararı için kullanılmaktadır. Bahsi geçtiği üzere içtihadi bir kavram olan üstün kamu yararına ilişkin mevzuatta net bir tanıma rastlanmamaktadır. Mevzuattaki bu boşluk, kamu yararları içinde birine üstün niteliğinin verilmesi sürecinde, yargı mercileri yanında mevcut uyuşmazlık özelinde davanın taraflarına da ortaya koyacakları iddialar için hareket alanı oluşturmaktadır. İdare hukukunda başta çevre, enerji ve kamulaştırma olmak üzere, birden çok hassas alanda karşımıza çıkan üstün kamu yararı, imar planlaması uyuşmazlıklarında gözetilen bir kavram olarak dikkat çekmektedir. İmar planlarının yargısal denetiminde kimi zaman yargı mercileri, uyuşmazlığa konu plan özelinde mevcut kamu yararları arasında üstünlük değerlendirmesi yaparak sonuca varmaktadır. Bu bağlamda Danıştay, imar planlamalarının denetimini gerçekleştirirken kullandığı temel kriterlerin (şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve kamu yararı) yanına kimi zaman üstün kamu yararını eklemektedir. Çalışmada, öncelikle imar planlaması ve imar planları hakkında bilgiler verilecek, ardından imar planlarının yargısal denetiminde gözetilen temel kriterler ile bu denetimde gözetilen kriterlerden üstün kamu yararı, yargı kararları ışığında ele alınacaktır.

I. İmar Planlaması ve İmar Planları

İdarenin faaliyetleri esas itibarıyla beş başlık altında toplanmaktadır. Bunlar; kamu hizmeti, kolluk, özendirme-destekleme, iç düzen (öz yönetim) ve planlama (öngörme-alternatif belirtme) faaliyetleridir.⁷ Bunlardan kavramsal açıdan planlama, bugünden yarına olasılıkların irdelenip karşılaştırılması ve geleceğin tasarlanmasıdır. Dolayısıyla planlama, ileride ulaşma inancıyla ortaya koyulan amaçlar için bugünün öngörüsüyle yol haritası oluşturma sürecidir.⁸ İdarenin toplum ihtiyaçlarını gereği gibi karşılayabilmesi, öncelikle kaynakların doğru tespit edilip verimli kullanılabilmesinin temin edilmesinden, bu da sağlıklı bir planlamanın hayata geçirilebilmesinden geçmektedir. Neticede idari fonksiyon olarak planlama, ilgili merciler tarafından önceden varılması öngörülmüş amaçlara, yine öngörülmüş sürelerde ulaşabilme yolunda izlenen yön ve yöntemlerin tümüdür.

Planlama faaliyetleri, toplumu ilgilendiren neredeyse her konuda ortaya çıkabilirken, planlama faaliyetlerinin özel türü olan imar planlaması; kent, çevre, kıyı, turizm ve korunması gereken varlıklar gibi pek çok farklı alanda kendini göstermektedir. Bu hâliyle imar planlaması, sayılan alanlara yönelik aşamalar hâlinde yürüyen hukuki bir süreçtir. İmar planlaması sürecinin ön şartı ve nihayet amacı ise, ilgili hukuki çerçevenin çizilmesi suretiyle özgülendiği bölgede kamu yararının gerçekleşebilmesini temindir.⁹ Gerek kentlerde gerekse kent dışı alanlarda imar planlamasının kamu yararının tesis edilmesi amacı doğrultusunda şekillenmesi vazgeçilmez bir zorunluluktur.

İmar planlamasının işlevi ile yöneldiği amaca ilişkin Danıştay, birlikte yaşanılan alanların her açıdan en sağlıklı hâle kavuşturulmasını, kamu düzeninin tesisi ile kamu yararının sağlanması için vazgeçilmez görmektedir. Bu bağlamda alanın en doğru ve rasyonel şekilde kullanılması amacı, bölge ve şehir planlaması kavramlarını gündeme getirmektedir. Bölge ve şehir planlama faaliyetlerinin önemli bir görünümünü ise imar planlaması oluşturmaktadır. Birlikte yaşayan insanların mutluluk ve esenliğine sunacağı manevi katkıların yanında imar planlaması, yaşanılan alanların düzenlenmesine, yatırımların doğru şekilde yönlendirilmesine, nüfus, mali durum, yöresel değerler, sosyo-kültürel beklentiler, coğrafi veriler, verimli toprakların korunup kullanımı, komşu yöreler ve alan-yapı ilişkileri arasında doğru bağlantıların kurulmasına sunacağı maddi katkılarla da öne çıkmaktadır.¹⁰ Ayrıca sıklıkla karşılaşıldığı üzere, birden fazla kentsel işlevi birlikte hayata geçirmek gerektiğinde bu işlevlerin niteliklerini kaybetmeden en doğru korelasyonlarla ortaya çıkarılabilmesi ya da planlanacak alanların bugünden geleceğe gelişip dönüşümünde geleceğe sağlıklı aktarımların yapılabilmesi yine doğru imar planlamasıyla mümkündür. Danıştay da kararlarında, fiziksel çevrenin kişiler ve onların ailelerinden başlayıp tüm toplum üzerinde etkiler gösterdiği tespitiyle, doğru imar planlamasının yaratacağı olumlu etkilere dikkat çekmektedir.¹¹

İmar planlaması, özgülendiği amaca uygun olacak şekilde konu edildiği alanlarda düzenli toplum yaşamının kurulabilmesi için ilk adımdır. Kamu düzeninin sağlanması ve korunması, toplumsal ihtiyaçların zamanında temin edilerek huzur ve esenliğin hâkim kılınması ile düzenli kent yapısının kurulması için imar planlaması önemli bir yerde durmaktadır. Aksi takdirde, plansız yerleşim yerleri, özellikle ulusal ve kişisel güvenliği ilgilendirir çeşitli riskleri barındırmakla kalmayıp, estetikten yoksun, dengesiz ve düzensiz yapılaşmaya sebebiyet verecek, plansız yerleşim neticesinde -başta altyapı olmak üzere-, birçok hizmet gereğince ve beklentilere uygun sunulamayacaktır.¹² Neticede imar planlaması, hâli hazırda¹³ ve gelecekte bir yerin fiziki ve coğrafi şartları ile ulaşım, barınma ya da demografik yapı gibi toplumsal ve ekonomik durumların birlikte değerlendirilmesi suretiyle ilgili yerde yürütülecek hizmetler ve meydana getirilecek yapılar açısından çok boyutlu bir çerçeve çizme faaliyetidir.

Genel olarak imar planlamasında plan türleri; İmar Kanunu’ndaki plan türleri, Mekânsal Planlar Yapım Yönetmeliği’ndeki plan türleri ile diğer özel kanunlarda yer verilen plan türleri olmak üzere üç kümede incelenebilir. Bunlardan İmar Kanunu’nun 6. maddesi uyarınca mekânsal planlar, kapsadıkları alan ve amaçları açısından mekânsal strateji planlarına uygun şekilde çevre düzeni planları ve imar planları; imar planları ise nazım imar planı ve uygulama imar planı olarak hazırlanır. Mekânsal strateji planlarında; kalkınma planı ile varsa bölge planları, bölgesel gelişme stratejileri ve diğer strateji belgelerinde ortaya konulan hedefler dikkate alınır. Kanun hükmü yanında Mekânsal Planlar Yapım Yönetmeliği’nin 6. maddesinde mekânsal planlar sayılmakta olup, mekânsal planlar, kapsadıkları alan ve amaçları açısından mekânsal strateji planları, çevre düzeni planları ve imar planları olarak hazırlanır. Böylece planlama kademeleri, üst kademeden alt kademeye doğru sırasıyla; mekânsal strateji planları, çevre düzeni planları, nazım imar planları ve uygulama imar planlarından oluşur.

İmar mevzuatı uyarınca imar planları, nazım imar planları ve uygulama imar planlarıdır. Nazım ve uygulama imar planı, hem İmar Kanunu hem de Mekânsal Planlar Yapım Yönetmeliği’nde tanımlanmaktadır. Esasında mevzuatta genel bir imar planı tanımına yer verilmesinden ziyade, imar planlarının alt türleri tespit edilmek suretiyle bu türlere ilişkin tanımlamalar yapılmakta, yapılan tanımlarda özellikle planlar arasındaki hiyerarşinin altı çizilmektedir. Buna göre, uygulama imar planı esasları nazım imar planında yer alacak, nazım imar planı göz önüne alınmak suretiyle uygulama imar planı hazırlanacaktır.¹⁴ Yönetmelik’te yapılan tanımlar ise plan hiyerarşisini hatırlatmakla birlikte planların hazırlanacağı ölçekler ve planlarda yer alması gereken hususlar başta olmak üzere Kanun’a oranla ayrıntılı bilgiler vermektedir.¹⁵

İmar planları,¹⁶ mekânsal planlar kademelenmesinde en alt kademede yer alan planlardır. Doktrinde Kentbilim Terimleri Sözlüğü’nde imar planının, “kent ya da kasaba halkının sağlığını korumak; toplumsal, ekonomik ve ekinsel gereksinmeleri karşılamak; iyi yaşama amacıyla, ülke, bölge ve kent verilerine dayanılarak, oturma, çalışma, dinlenme ve ulaşım gibi kentsel işlevler arasında denge kurup, eldeki ve sağlanabilecek olanaklar ölçüsünde en iyi çözüm yollarını bulmak için, varsa yeryazım (kadastro) durumu da belirtilen haritalar üzerinde toprak parçalarının kullanım biçimlerini ve başlıca bölge tiplerini gösteren, tüzel bir değeri olan onaylanmış belge” şeklinde tanımlandığı aktarılmaktadır.¹⁷ Daha kısa ifadeyle imar planı, “yerleşim yerlerini bir bütün olarak ele alan ve arazi kullanımı ile yapılaşmaya ilişkin genel ve kapsayıcı kararlara yer veren plan”dır.¹⁸ Verilen tanım bu hâliyle imar planlarını, yerleşim yerlerini düzenleme amacı gütmeyen çevre düzeni planlarından, yerleşim yerlerinden daha geniş alana yönelik düzenlemeler öngören mekânsal strateji planlarından ve belli bir bölgeyi yalnızca belli özellikleri hasebiyle düzenleme amacı güden kıyı alanları ya da ulaşım ana planı gibi planlardan ayıran hususlara vurgu yapmaktadır.¹⁹