İhlal Kararlarının Yasama Organına Bildirilmesi ve TBMM Süreci

Notification of the Decisions of Violation to the Legislature and the TGNA Process

Beytullah AKAN, Uğur YAZICI

Anayasa ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ile kişilere tanınan temel hakların ihlalini engelleme ve bu hakları etkili bir şekilde kullanma imkânı olan bireysel başvuru yoluna, Anayasa’nın 148. maddesinde yapılan değişikle imkân sağlanmıştır. Anayasa Mahkemesi tarafından yapılan norm denetimine ilişkin kararlara yönelik doktrindeki tartışmalar, daha çok verilen kararların bağlayıcılığı veya kesinliğinden ziyade hangi kısımlarının bağlayıcı kabul edilmesi gerektiğine ilişkindir. Bireysel başvuruya ilişkin değişiklikler yapılırken AYM kararlarının kesinliği ve bağlayıcılığına ilişkin Anayasa’nın 153. maddesinde özel bir düzenleme yapılmamış, anılan maddenin 6. fıkrasındaki hüküm genel ilke olarak öngörülmüştür. Bireysel başvuru üzerine verilen hak ihlali kararı yanında, söz konusu kararın icra edilebilirliği çok önemli bir meseledir. AYM, bir hakkın ihlaline ilişkin tespiti sonrası; ihlal bir mahkeme kararından kaynaklanmışsa yeniden yargılama için dosyanın ilgili mahkemeye gönderilmesi, yeniden yargılamada hukuki yarar yoksa tazminata hükmetme veya genel mahkemelerde dava açma yolunun gösterilmesi şeklinde karar vermektedir. “Pilot Karar Usulü”, Mahkeme İçtüzüğünün 75. maddesinde yer alan ve yargı sistemindeki yapısal sorunlardan kaynaklı hak ihlallerine ilişkin başvurularda benzer hak ihlallerine sebebiyet verilmemesi amaçlanan bir uygulamasıdır. İlk olarak 30.05.2019 tarihli Y.T. kararıyla bir ihlal kararı TBMM’ye gönderilmiş ve yasama organına benzer ihlallerin oluşmasını önlemek için gerekli tedbirleri alma imkânı sunulmuştur. Şöyle ki, bildirim sonrası TBMM tarafından ilgili Kanun’da değişiklik yapılarak benzer hak ihlallerinin oluşması önlenmiştir. Yasa değişikliği gerektiren kararların TBMM Başkanlığına gönderilmesi sonrası, milletlerarası antlaşmaların uygun bulunmasına ilişkin kanun çıkarılması sürecinde uygulanan usulde olduğu gibi kararların TBMM’nin resmî internet sitesinde yayımlanmasıyla tüm milletvekillerinin söz konusu kararlardan haberdar olmaları ve yapısal sorunun giderilmesi için teklif sunmaları sağlanabilir.

Bireysel Başvuru, Pilot Karar, Yapısal Sorunlardan Kaynaklı Hak İhlali, Hak İhlali Tespiti, İhlal Kararları.

Individual application procedure which entered into force by the amendent that has been made in article 148 of the Constitution, ensures the opportunity to prevent the violations and effective implementation of the fundamental rights that are granted to individulas by the Constitution and the European Convention on Human Rights. Debates in the doctrine regarding the decisions on norm control made by the Constitutional Court are mostly about which parts of the decisions should be considered binding rather than their binding or finality. While making changes regarding the individual application, no special regulation was made in Article 153 of the Constitution regarding the finality and bindingness of the Constitutional Court’s decisions, and the provision in the 6th paragraph of the aforementioned article was stipulated as a general principle. In addition to the decision of violation of rights on individual application, the enforceability of the said decision is a very important issue. Constitutional Court, after the determination of the violation of a right; If the violation is caused by a court decision, the file is sent to the relevant court for retrial, if there is no legal benefit in the retrial, it decides to award compensation or to file a lawsuit in general courts. “Pilot Decision Procedure” is an application that is included in Article 75 of the Court’s Judgment and is intended not to cause similar rights violations in applications regarding violations of rights stemming from structural problems in the judicial system. First of all, dated 30.05.2019 Y.T. An infringement decision was sent to the TGNA, and the legislature was given the opportunity to take the necessary measures to prevent similar violations. Namely, after the notification, similar rights violations were prevented by making amendments to the relevant Law by the Grand National Assembly of Turkey. After the resolutions requiring amendments to the law are sent to the Presidency of the Grand National Assembly of Turkey, it can be ensured that all deputies are aware of the said decisions and submit proposals for the elimination of the structural problem by publishing the decisions on the official website of the TGNA, as is the case in the process of enacting the law regarding the approval of international agreements.

Individual Application, Pilot Decision, Violation of Rights Due to Structural Problems, Detection of Violation of Rights, Decisions of Violation.

GİRİŞ

Bireysel başvuru yolu, Anayasa ve AİHS ile kişilere tanınan temel hakların ihlalini engelleme ve bu hakları etkili bir şekilde kullanma imkânı sağlamaktadır. Çünkü kişilere tanınan bu temel haklar, normatif olarak düzenlenmesi yanında etkili bir şekilde kullanıldığı zaman bir anlam ifade edecektir¹ . Özellikle başvurunun esasına girilmesi ve bu inceleme sonucunda ihlal kararı verilmesi durumunda bu ihlalin tespit edilmesi yeterli olmamaktadır. Nitekim hukuk devletinde verilen zararların tazmin gibi yöntemlerle ortadan kaldırılması gerekmektedir. Bundan dolayı ihlal kararı verildiğinde tazminat ve yeniden yargılama yapılması yönünde iki sonuç söz konusu olabilmektedir. Ne var ki bunların da işlevsel olabilmesi için verilen bu kararın uygulanması gerekmektedir. Bu noktada Anayasa Mahkemesinin (AYM) kararlarının bağlayıcılığı meselesi gündeme gelebilmektedir.

AYM tarafından verilen kararların hem kesinliği hem de bağlayıcılığına ilişkin olarak Anayasa’nın 153. maddesi önem arz etmektedir. Buna göre AYM tarafından verilen kararlar kesin olup “yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını, gerçek ve tüzelkişileri” bağlamaktadır. Bununla beraber bireysel başvuruyla ilgili değişiklikler yapılırken Anayasa’nın 148. maddesi yerine, 153. maddesindeki genel ilke öngörülmüştür² .

Çalışmamızda öncelikle AYM kararlarının bağlayıcılığının boyutu, hüküm fıkrası yanında gerekçesinin de bağlayıcı olup olmadığına ilişkin doktrinde yer alan görüşlere değinilmiştir.

İkinci bölümde ise AYM İçtüzüğünün 75. maddesinde hüküm altına alınmış bir kurum olan pilot karar alma usulü ve yasa hükmünden kaynaklı yapısal sorun nedeniyle ihlale neden olan hükümde düzenleme yapılması için pilot karar uygulanan ve ilk defa yasamaya gönderilmesine karar verilen Y.T. kararı ile diğer kararlara değinilmiştir. Son bölümde ise Türkiye Büyük Millet Meclisine (TBMM) gönderilen bildirim kararları sonrası yapılabilecekler ve bildirim yapılan kararlardaki yasa hükümlerinde değişiklik yapılıp yapılmadığı hususlarına değinilmiştir.

I. ANAYASA MAHKEMESİ KARARLARININ BAĞLAYICILIĞI

AYM tarafından verilen kararların hem kesinliği hem de bağlayıcılığı açısında Anayasa m.153/1’deki “Anayasa Mahkemesinin kararları kesindir. İptal kararları gerekçesi yazılmadan açıklanamaz.” hükmü ve aynı maddenin 6. fıkrasındaki “Anayasa Mahkemesi kararları Resmî Gazetede hemen yayımlanır ve yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını, gerçek ve tüzelkişileri bağlar.” hükmü önem arz etmektedir.

Genel olarak bir mahkeme tarafından verilen karara karşı temyiz gibi kanun yolları öngörülmemesi veya öngörülen kanun yolunun tüketilmesi şekli anlamda kesin hükümlüğü ifade emektedir³ . Mahkeme tarafından bir uyuşmazlığa ilişkin olarak verilen hüküm sonucunda aynı uyuşmazlığın tekrar dava konusu yapılmamasına; konusu, sebebi ve tarafları aynı olan yeni bir dava açılmasının önüne geçilmesi amacıyla bu tür bir dava açılmamasına ise maddi kesin hüküm denilmektedir⁴ . Ayrıca eklemek gerekir ki AYM tarafından verilen kararlara ilişkin olarak başka bir yargı yerine başvurma imkânı olmadığından AYM kararlarının maddi ve şekli olarak kesin hüküm niteliğinde olduğu kabul edilmektedir⁵ .

Doktrinde, Anayasa m.138/4’te tüm mahkeme kararlarının bağlayıcı olduğu belirtilmiş, AYM’nin de doğası icabı bir mahkeme olması nedeniyle kararlarının bağlayıcılığının doğal olarak kabulü gerektiği, Anayasa 153/6’da AYM’nin kararlarının bağlayıcılığı için özellikle hüküm altına alındığı, dolayısıyla bu hüküm olmasaydı dahi AYM kararlarının bağlayıcılığının 138. madde gereğince kabul edildiği ifade edilmiştir⁶ . Bunun yanında 138. maddede yer alan genel bağlayıcılığa ilişkin hüküm yanında AYM kararlarının bağlayıcılığına ilişkin 153/6’da “yargı organları, gerçek ve tüzel kişiler” de sayılmıştır; dolayısıyla bu hüküm gereğince AYM kararları 138. maddede bağlayıcılık kapsamında sayılanlara ilaveten gerçek ve tüzel kişiler ile diğer mahkemeleri de bağlamaktadır⁷ .

AYM tarafından yapılan norm denetimine ilişkin kararlarda genel olarak doktrindeki tartışmalar verilen kararların bağlayıcılığı veya kesinliği noktalarında değil, daha çok bu kararların hangi kısmının bağlayıcı olarak kabul edilmesi gerektiği noktalarına odaklanmıştır. Yani AYM tarafından verilen kararların sadece hüküm fıkrası mı, yoksa hükümle birlikte gerekçe kısmının da mı bağlayıcı kabul edilmesi gerektiği tartışma konusu olmuştur.

Usul hukukunda, uyuşmazlığın esasını çözmeyen görevsizlik, yetkisizlik gibi usule ilişkin kararlar dışında, esasa ilişkin olarak verilen ve o uyuşmazlığı sonsuza kadar sonlandıracak olan nihai karar “hüküm” olarak ifade edilmektedir⁸ . Dolayısıyla AYM tarafından verilen kararlar da bir hüküm niteliği taşımaktadır. Diğer yandan Anayasa m.141/3’e göre mahkemelerin verdikleri bütün kararların gerekçeli olması gerektiği belirtilmektedir. Gerekçe bölümünde mahkemece verilen hüküm ile hükme ulaşılırken uygulanan hukuk kuralları arasındaki ilişki ortaya konulduğu gibi, AYM tarafından verilen kararlarda da bulunması gereken en önemli iki husus hüküm ve ona nasıl ulaşıldığını anlatan gerekçe kısmıdır⁹ .

Doktrinde, Anayasa hükmüne ilişkin yapılacak bir yorumda AYM’nin yorumunun tek doğru yorum olarak kabul edilip edilmeyeceği veya AYM’nin bu yorum ile yasa koyucu şeklinde hareket edip edemeyeceği ile gerekçenin bağlayıcılığı hususu arasında önemli bir bağ olduğu düşünülmüştür¹⁰ . Söz konusu kararlarda iptaline karar verilen kanun hükmü ile aynı içerik ve doğrultuda yasa koyucu tarafından değişiklik yapılamayacağının düşünülmemesi gerektiği, zira zamana ve değişen şartlara göre mahkeme tarafından içtihat değişikliği yapılabildiği gibi yasa koyucunun da değişen duruma göre yasa hükmü oluşturamayacağı şeklinde yorum yapmanın hukuki olarak isabetli bir görüş olmadığı, bunun toplumun doğal gelişiminin dondurulmasına neden olan bir yorum olduğu, toplumun gelişim ve ilerlemesi ile meydana çıkacak olan sosyal ihtiyaçların yasa koyucunun oluşan yeni duruma göre yasa oluşturması ihtiyacı doğuracağı ifade edilmiştir¹¹ . Benzer bir görüşte; Anayasa m.153/6 maddesinde yer alan düzenlemede AYM’nin kararının kendisini bağlamayacağına ilişkin bir istisna hükmü bulunmadığı, dolayısıyla AYM’nin kararlarının kendisini de bağladığı, eğer AYM’nin kararında yer alan hükümle birlikte gerekçenin de bağlayıcılığı kabul edilirse belirtilen Anayasa hükmündeki bağlayıcılık gereği içtihatlarında ilelebet hiçbir zaman değişme veya gelişme olamayacağı, bunun da donmuş, statik bir hukuk sistemine yol açacağı ileri sürülmüştür¹² .

Özbudun, kararlardaki hüküm fıkrası ile eğer gerekçe de bağlayıcı olarak kabul edilirse çözülmesi zor birçok sorun ortaya çıkacağını; şöyle ki, mahkemenin kararlarına bazı üyelerin değişik gerekçelerle katılabildikleri, bu durumda hangi gerekçeye itibar edileceğinin belirsiz olacağı, ayrıca AYM’nin birçok kararında uzun tarihsel, sosyolojik, felsefi tahliller bulunduğunu, bu şekilde uzun uzadıya yazılmış olan tüm açıklamaların bağlayıcı olarak kabul edilmesinin hem devlet hayatını hem de fikir ve bireysel hayatı bir cendere içine sokacağını belirtmiş¹³ , ayrıca gerekçeye yasama işlemini yönlendirme şeklinde bir işlev addetmenin hukukun doğal gelişimini bozacağını, AYM’yi yasa koyucu olarak tanımlama riski taşıdığını belirterek AYM kararlarının sadece hüküm fıkrasının bağlayıcı kabul edilmesinin en doğru çözüm olduğunu ifade etmiştir¹⁴ .

Yine doktrinde AYM kararlarının bağlayıcılığının sadece hüküm fıkrası ile sınırlı olması gerektiği görüşünde olmakla birlikte kararın gerekçesinden yararlanılması gerektiği, gerekçenin pozitif düzenleme yapacak olan organa fikir ve yol gösterebileceği, bu açıdan yol göstericiliğinin önemli olduğu da belirtilmektedir¹⁵ . Benzer şekilde, AYM’nin iptal ve ihlal kararlarının gerekçesi ile birlikte bağlayıcı olduğuna ilişkin açık bir düzenleme olmadığı, karar gerekçesinden yasamanın faydalanabileceği, gerekçenin yasama organı açısından bağlayıcı olamayacağı, gerekçenin bağlayıcı olduğunun kabulünün AYM’yi hukukun tek yorumlayıcısı haline getireceği ifade edilmiştir¹⁶ .

AYM’nin kararlarının hüküm kısmı yanında gerekçesinin de bağlayıcı olduğunu savunanların ilk olarak vurguladıkları husus yasa koyucu tarafından AYM kararlarının bağlayıcılığı düzenlenirken söz konusu hükümde bir ayrıma gitmemiş olması, kararın gerekçesi ile bir bütün olarak kabul edilmiş olmasıdır. Bu nedenle doktrinde; Anayasa’nın 153. maddesinde sadece mahkeme kararlarının bağlayıcılığının vurgulandığı, hüküm ve gerekçe kısmına ilişkin bir ayrım yapılmadığı, kararların hüküm ve gerekçe ile bir bütün olduğu¹⁷ , Anayasa m.153’te yer alan “İptal kararları gerekçesi yazılmadan açıklanamaz” ifadesinin hüküm ile gerekçenin bir bütün olduğunu gösterdiği, dolayısıyla gerekçenin bağlayıcı olduğu ifade edilmiştir¹⁸ .

Boyar, gerekçenin bağlayıcılığını birkaç noktadan inceleyerek savunmaktadır. Ona göre; hüküm fıkrası genelde bir cümleden oluşmaktadır ve sadece talebin kabul veya reddedildiğini belirtmektedir. Ancak AYM kararları Anayasa’ya göre bağlayıcı olduğuna göre, kararın hayata geçirilebilmesi için mahkemece bu hükme nasıl varıldığının bilinmesi gerekir. Ayrıca AYM tarafından verilen karar yalnızca tarafları değil, Anayasa’da belirtildiği üzere herkesi bağladığından gerekçe bölümünün bağlayıcı olmasının Anayasa yargısının doğası gereği olduğu ifade edilmiştir¹⁹ .

Yine Sağlam da, 153/1. madde de yer alan iptal kararlarının gerekçesinin yazılmadan açıklanamayacak olması, iptaline karar verilen hükmün Resmi Gazetede yayımlanmasıyla yürürlükten kalkması (153/3), kararın yayımlanması ile bağlayıcılığın başlaması (m.153/6) gibi kural hükümleri nedeniyle kararın gerekçe kısmından en azından hükme dayanak teşkil eden kısmının bağlayıcı olması gerektiğini ifade etmiştir²⁰ . Benzer şekilde Karan da, AYM kararlarının bağlayıcılığının kabul edilmesi yanında kararın gerekçeden soyutlanmış olarak kabul edilerek gerekçenin bağlayıcı olmayacağını düşünmenin doğru olmadığını, m.153/6 da hüküm fıkrası ile gerekçe arasında bir ayrım yapılmadığını, ancak gerekçenin karardaki hükme esas alınan kısmının bağlayıcı kabul edilmesi gerektiğini ifade etmektedir²¹ .

AYM ise bağlayıcılık hükmünü; özellikle verdiği iptal kararlarını etkisiz kılacak şekilde yasama organı tarafından düzenlemeler yapılmaması gerektiği şeklinde yorumlamakta ve mahkeme kararında yer alan değerlendirmelerin ve gerekçelerin yasa yapma aşamasında göz önüne alınması gerektiği şeklinde değerlendirmektedir.

AYM’nin muhtelif kararlarında Anayasa m.153/6 maddesindeki hüküm gereğince kararlarının sadece hüküm fıkralarının değil, gerekçelerinin de bağlayıcı olduğunu kabul edilmiştir²² .

AYM kararlarının bağlayıcılığına ilişkin tartışmalarda ileri sürülen görüşleri genel bir bakış açısıyla değerlendirmek gerekirse; mahkemenin verdiği kararların hüküm fıkralarının sadece bir veya birkaç sözcükten ibaret olması nedeniyle sadece hüküm fıkrasının bağlayıcı olduğunu kabul edildiğinde kararın içeriği, dayanağı, neden iptal edildiği gibi hususlar eksik kalacaktır. Diğer taraftan mahkemenin karar gerekçesi kısmında birçok hususa değinilmekte, bunların bazıları uyuşmazlığın esasına ilişkin olmamakta ve hukuki niteliği de bulunmamaktadır²³ . Bundan dolayı gerekçenin tamamı olmasa da özellikle de hükme esas teşkil eden kısımlarının bağlayıcı olduğunu kabul etmek gerekmektedir.

Bireysel başvuruya ilişkin olarak Anayasa m.148’e ilgili düzenlemeler eklenirken usul ve esaslarının düzenlenmesi ile bireysel başvuru kararlarının Resmi Gazetede yayınlanıp yayınlanmamasına ilişkin düzenleme yasa koyucu tarafından yapılacak ilgili yasaya bırakılmıştır. 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun (AMKYUHK) m.50/III’te kararların internet sitesinde yayınlanacağı belirtilmiş, İçtüzük m.81/V ise hangi kararların Resmi Gazetede yayınlanacağını seçme yetkisini Bölüm başkanına bırakmış, ayrıca içtihat açısından ilkesel önemi olan kararlar ile pilot kararları bu kapsamda kabul etmiştir. Burada önemli olan nokta, Anayasa’ya bireysel başvuruya ilişkin hükümler eklenirken 153. maddede bir değişiklik yapılmamış olmasının bireysel başvuruya ilişkin kararların bağlayıcılığı ve kesinliği konusunda farklı düşünmemizi gerektirmemesidir. Şöyle ki, anayasa koyucu bireysel başvuruya ilişkin genel ilke esas ve usulüne ilişkin düzenlemeyi yasa koyucuya bırakmış olmakla birlikte AYM kararlarının bağlayıcılığına ilişkin genel ilkelerde bir değişiklik olduğuna ilişkin aksi benimsenecek bir ilke veya irade ortaya koymamıştır. Dolayısıyla AYM’nin resmi gazetede yayınlansın veya yayınlanmasın bireysel başvuruya ilişkin verdiği tüm kararların Anayasa m.138/4 ve m.153/6 hükümleri uyarıca kesin ve bağlayıcı olduğu kabul edilmelidir²⁴ . Zaten daha sonra bireysel başvuruya ilişkin usul ve esasların belirlendiği AMKYUHK m.66/1’de Anayasa m.153/6 maddesi ile uyumlu olarak “Mahkeme kararları kesindir. Mahkeme kararları Devletin yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını, gerçek ve tüzel kişileri bağlar” hükmü yer almış ve maddede yer alan hüküm ile AYM kararlarının kesinliği ve kimleri bağlayacağı açık bir şekilde belirtilmiştir²⁵ . AYM, başka bir kararında ilgili madde hükümlerine vurgu yaparak bireysel başvuru kararlarının da aynı norm denetiminde olduğu gibi bağlayıcılığına vurgu yapmıştır²⁶ . Ayrıca Yargıtay da bireysel başvuru üzerine verilen kararların AYM’nin norm denetiminde verdiği kararlardan farkı bulunmadığını belirtmektedir²⁷ .