Uluslararası Hukukta Kitle İmha Silahlarının Yayılması ve Finansmanının Önlenmesi: Birleşmiş Milletler Güvenlik Konseyi Yükümlülükleri ve Türkiye

Prevention of Proliferation and Financing of Weapons of Mass Destruction in International Law: United Nations Security Council Obligations and Türkiye

Ali Osman KARAOĞLU

Kitle imha silahları (KİS) İkinci Dünya Savaşı sonrası kurulan Yeni Dünya Düzeni’nin henüz yerine oturmamış taşlarından biridir. 1945’te ABD’nin Hiroşima ve Nagazaki’ye attığı atom bombaları Birleşmiş Milletler Genel Kurulu’nun 1946’daki ilk toplantısında devletlerin kitle imha silahlarını ana gündem maddelerinden biri haline getirmesine neden olmuştur. Devletler cephesinde andlaşmalar ve Birleşmiş Milletler Güvenlik Konseyi (BMGK) kararları yoluyla kitle imha silahlarının yayılması ve finansmanına çözüm aranırken Soğuk Savaş’ın bitmesi ile terör örgütlerinin de kitle imha silahı kullanabileceği gerçeği anlaşılmış ve kitle imha silahlarını önlemeye yönelik uluslararası hukuk kurallarının kapsamına terör örgütleri de dahil edilmiştir. Bu anlamda 2004 yılında alınan 1540 sayılı BMGK kararı bir kırılma noktası olmuş ve devletlere; kitle imha silahlarının terör örgütlerinin eline geçmesi, yayılması ve finansmanını önlemek amacıyla bir dizi yükümlülük getirmiştir. Aynı kararla 1540 Komitesi kurulmuş ve BM üyesi devletler Komiteye, kitle imha silahlarına ilişkin ulusal hukuk düzenlemelerini raporlamaya davet edilmiştir. Türkiye de hem kitle imha silahlarına ilişkin temel uluslararası andlaşmalara taraf olmuş hem de 2004’ten itibaren 1540 Komitesi’ne rapor vermiştir. 1991’den beri Mali Eylem Görev Gücü (FATF) üyesi de olan Türkiye FATF tavsiyeleri ve BMGK kararları çerçevesinde iç hukukunu dönüştürmektedir. Geçen süre zarfında Türk iç mevzuatında çok önemli değişiklikler yapılmıştır. Bu değişikliklerden en önemlisi 7262 sayılı Kitle İmha Silahlarının Yayılmasının Finansmanının Önlenmesine İlişkin Kanun’dur. Bu çalışma Türkiye’nin; Kitle İmha Silahlarına ilişkin BMGK kararlarına uyum düzeyini ve 7262 sayılı Kanun ile birlikte Türk iç mevzuatının dönüşüm dinamiklerini uluslararası hukuk perspektifinden izah etmeyi amaçlamaktadır.

Uluslararası Hukuk, Kitle İmha Silahları, Birleşmiş Milletler Güvenlik Konseyi, 1540 Komitesi, FATF, 7262 sayılı Kanun.

Weapons of mass destruction (WMD) are one of the yet-to-be-established stones of the New World Order established after World War II. The atomic bombs dropped by the United States on Hiroshima and Nagasaki in 1945 led states to accept weapons of mass destruction one of the main agenda items at the first meeting of the United Nations General Assembly in 1946. While seeking solutions to proliferation and financing of weapons of mass destruction through treaties and United Nations Security Council (UNSC) resolutions by the end of the Cold War, the fact that terrorist organizations could use weapons of mass destruction was realised. Terrorist organizations were therefore included in the scope of international law regarding the prevention of weapons of mass destruction. In this sense, UNSC Resolution 1540, adopted in 2004, was a breaking point in terms of introducing a number of obligations for states to prevent capture, spread and financing of weapons of mass destruction in the hands of terrorist organizations. With the same resolution, the 1540 Committee was established and, thereupon, UN member states were invited to report to the Committee on their national legal regulations regarding weapons of mass destruction. Türkiye has also been a party to the fundamental international treaties on weapons of mass destruction and thus has reported to the 1540 Committee since 2004. Türkiye, which has been a member of the Financial Action Task Force (FATF) since 1991, has transformed its domestic law within the framework of FATF recommendations and UNSC resolutions. During this period, very important amendments have been made to Turkish domestic legislation. One of the most important of these amendments is the Law No. 7262 on Prevention of Financing of Proliferation of Weapons of Mass Destruction. This study aims to explain, from the perspective of international law, the level of compliance of Türkiye with UNSC resolutions on Weapons of Mass Destruction and the dynamics of transformation that Turkish domestic legislation has reached with the Law No. 7262.

International Law, Weapons of Mass Destruction, United Nations Security Council, Committee 1540, FATF, Law No. 7262.

“Eğer çok sayıda ülke nükleer silahlara sahip olacaksa,
o zaman genç bir adam olmadığım için mutluyum ve torunlarım için üzgünüm”^(*1)
David Lilienthal

Giriş

İkinci Dünya Savaşı trajik bir kitle imha silahı denemesi ile sonlandırılmıştı. Amerika Birleşik Devletleri (ABD) tarafından Hiroşima ve Nagazaki kentlerine atılan atom bombaları sadece insani bir krize neden olmamış aynı zamanda günümüze kadar sürecek olan bir uluslararası sorunun da ilk işaret fişeği olmuştu. ABD’nin başlattığı bu sorun aynı zamanda bir yarışa dönüşmüş ve diğer devletler de kitle imha silahları (KİS) geliştirmeye başlamıştı. Böylece devletlerce bir yandan yaratılan sorunun “büyütülmemesi” telkin edilirken öte yandan kendi kitle imha silahlarını güvenlik gerekçesiyle elde tutarak bir “caydırıcılık” oluşturma gerekçesi ileri sürülüyor ve bu çelişki belirli kalıplar etrafında uluslararası kamuoyuna izah edilmeye çalışılıyordu.¹ Paradoksal bir şekilde Birleşmiş Milletler’in (BM) esas amacı olan dünya barış ve güvenliğini koruma misyonunu tehdit eden kitle imha silahları bazı devletlerce dünya barışı ve güvenliğinin anahtarı olarak görülüyordu. Zira kitle imha silahlarının yıkıcı gücünden korkan büyük devletler birbirlerine savaş açmaktan çekinecek ve böylece kitle imha silahlarının varlığı “caydırıcı” bir etki yaratacaktı.² Dünya hızlı bir şekilde Soğuk Savaşa sürüklenirken vekalet savaşları ve terörist saldırılar artmış ve kitle imha silahları artık finansal ve askeri gerekçelerle küçük devletlerden devlet-dışı aktörlere kadar herkesin sahip olmak istediği tehlikeli bir araca dönüşmüştü.³ Artık devletler kitle imha silahlarının yasaklanması ve yayılmasının önlenmesi hakkında uluslararası andlaşmalar akdetmeye başlamış, kitle imha silahlarının yayılmasının önlenmesi uluslararası hukukun amaçları arasında yerini almıştır.

Diğer yandan devletler de hem uluslararası andlaşmalardan hem de Birleşmiş Milletler Güvenlik Konseyi (BMGK) kararlarından kaynaklanan yükümlülüklerini daha etkin kılmak amacıyla iç hukuk düzenlemeleri yapmaya başlamıştır. Türkiye de zaman zaman hem andlaşma hem de BMGK yükümlülüklerini daha etkin bir şekilde yerine getirmek için iç hukuk düzenlemeleri yapmakta ve bunlardan bazıları kamuoyunda tartışmalara neden olmaktadır. Kitle imha silahları da Türkiye kamuoyunda 31.12.2020 tarihli ve 31351 (5. Mükerrer) sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 7262 sayılı Kitle İmha Silahlarının Yayılmasının Finansmanının Önlenmesine İlişkin Kanun ile birlikte yeniden gündem olmuştur. Bu anlamda kanunun düzenleme alanına ilişkin birçok konu kamuoyunca tartışılmıştır. Ayrıca kanunun bir torba kanun düzenlemesi olması gibi hususlar eleştirilirken kanunla BMGK’ye yetki devri yapıldığı yönünde yanlış bir algı oluşmuştur. Oysa Türkiye hem 1991’den beri Mali Eylem Görev Gücü’nün (FATF)⁴ üyesi olup FATF tavsiyelerini hayata geçirmekte hem de BMGK kararlarını titizlikle uygulayan bir ülke olup BMGK’ye raporlamada bulunmaktadır. Bu açıdan bakıldığında BMGK kararlarının bağlayıcılığı ve iç hukuk düzenlemelerinin yapılış amacı konusunda da kamuoyunda yanlış bir algının söz konusu olduğu gözlemlenmektedir.

Bu çalışmada öncelikle uluslararası hukukta kitle imha silahlarının kullanılmasını, yayılmasını ve yayılmasının finansmanını yasaklayan düzenlemeler ve Türkiye’nin bu düzenlemeler karşısındaki tutumu izah edilecektir. İkinci olarak BMGK kararlarının bağlayıcılığı ve Türkiye tarafından iç hukukta atılan adımlar, 1540 Komitesi’ne bildirdiği raporlar ve FATF tavsiyeleri uluslararası hukuk çerçevesinde değerlendirilecektir. Son olarak ise 7262 sayılı Kitle İmha Silahlarının Yayılmasının Finansmanının Önlenmesine İlişkin Kanun uluslararası düzenlemeler çerçevesinde ele alınacak ve BMGK kararlarından kaynaklanan yükümlülüklerin kanuni düzenleme yoluyla iç hukuk düzenlemelerine dönüştürülmesinin anlamı konusunda bütüncül bir bakış açısı ortaya konmaya çalışılacaktır.

I. Kitle İmha Silahları ve Uluslararası Hukuk

Kitle imha silahlarının yasaklanması hakkında uluslararası çabalar her ne kadar Soğuk Savaş sonrası ve özellikle Irak’ın Kuveyt’i işgali sonrası artmışsa da esasen Hiroşima ve Nagazaki’ye atılan atom bombalarının yarattığı şok etkisiyle 1946’dan itibaren başlamıştır. Nitekim Birleşmiş Milletler Genel Kurulu’nun ilk toplantısında “atom enerjisinin keşfinden kaynaklanan sorunların çözümü için bir komisyon kurulmasına” karar verilmiştir. Bu anlamda Komisyon; atom enerjisinin kontrolü ve barışçıl amaçlar için kullanımı, atomik silahlar ve diğer kitle imha silahlarının ulusal düzeyde azaltılması için çalışmalar yürütmekle görevlendirilmiştir.⁵ Öte yandan, kitle imha silahlarının kavram olarak tanımı bulunmadığı gibi tanımlanması da kolay gözükmemektedir. Ancak belirli özelliklerden yola çıkarak kitle imha silahları hakkında genel bir yargıya varmak mümkün olabilir. Buna göre; milyonlarca insanı öldürme, çevreye ve diğer canlı yaşamına geri dönülemez biçimde zarar verme, gelecek nesilleri etkileme ve gereksiz düzeyde ölüm, yaralama ya da hastalığa neden olma kapasitesi kitle imha silahlarının temel özellikleri olarak sayılabilir.⁶ Belirtmek gerekir ki, Denk’in aktardığı bilgiye göre, kitle imha silahları kavramıyla uluslararası hukuk literatüründe ve BMGK kararlarında üç tür silah kastedilmektedir: kimyasal silahlar, biyolojik silahlar ve nükleer silahlar.⁷ Öte yandan bu kapsama radyolojik silahların⁸ da sokulduğuna rastlanmaktadır. Radyoaktif veya radyolojik silahlar her ne kadar birtakım uluslararası belgelerde geçmekteyse de hem bu silahlar hakkında bir uluslararası andlaşmanın bulunmaması hem de yeni BMGK kararlarında genel olarak ilk saydığımız üç silah türünün (kimyasal, biyolojik, nükleer) kitle imha silahları olarak kullanılması nedeniyle çalışmamızda radyolojik silahlar bu kapsamda zikredilmeyecek, daha çok bu üç silah türü üzerinde durulacaktır.

Kitle imha silahlarının her üçünün de günümüzde hem kullanımını hem de yayılmasını yasaklayan andlaşmalar mevcuttur.⁹ Öncelikle belirtmek gerekir ki en tehlikeli ve yıkıcı olan nükleer silahların yasaklanmasına ilişkin bir sözleşmenin yürürlüğe girmesi ancak 2021 yılında mümkün olmuştur. Daha öncesinde Nükleer Silahların Yayılmasının Önlenmesi Andlaşması (Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons-NPT) 1968 yılında imzaya açılmış ve 1970 yılında yürürlüğe girmiştir. Türkiye de bu Andlaşma’ya 1979 yılında taraf olmuştur. Bu andlaşmadan sonra Nükleer Denemelerin Kapsamlı Yasaklanması Andlaşması (The Comprehensive Nuclear-Test-Ban Treaty-CTBT) 1996 yılında imzaya açılmış ancak henüz yürürlüğe girmemiştir. Türkiye 2000 yılında bu Andlaşma’ya da taraf olmuştur. Son olarak Nükleer Silahların Yasaklanması Andlaşması (Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons-TPNW) 2017 yılında imzaya açılmış ve 2021 yılında yürürlüğe girmiştir. Türkiye henüz bu Andlaşma’ya imza atmamış ve taraf olmamıştır. Kimyasal Silahlar Sözleşmesi (Chemical Weapons Convention-CWC) 1993 yılında imzaya açılmış ve 1997 yılında yürürlüğe girmiştir. Türkiye 1997 yılında bu sözleşmeye taraf olmuştur. Biyolojik Silahlar Sözleşmesi (Biological Weapons Convention-BWC) 1972 yılında imzaya açılıp 1975 yılında yürürlüğe girmiştir. Türkiye bu sözleşmeye 1974 yılında taraf olmuştur.¹⁰ Kitle imha silahları söz konusu olduğunda tartışmalar daha çok nükleer silahlar üzerinde yoğunlaşmıştır.¹¹ Zira hem kimyasal hem de biyolojik silahları yasaklayan sözleşmelere neredeyse bütün dünya ülkeleri taraftır ve sözleşmelerin oluşturduğu hukuki yükümlülükler devletlerce tartışma konusu edilmemektedir.

Bahsettiğimiz gibi kitle imha silahları hususunda en güncel gelişme Nükleer Silahların Yasaklanmasına İlişkin Sözleşme’dir (TPNW).¹² Sözleşme her ne kadar bağlayıcı bir özellik taşmakta ise de özellikle nükleer silah bulunduran devletlerin sözleşmeye taraf olmaması sözleşmenin mevcut şartlar itibarıyla etkinliğine gölge düşürmektedir.¹³ Nitekim nükleer silahların yayılması ve finansmanını önlemeye çalışan BMGK’nın daimi üyelerinin (ABD, Çin, Rusya, Birleşik Krallık, Fransa) hiçbiri sözleşmeye taraf değildir. 2022 Kasım itibarıyla sözleşmeyi 91 devlet imzalamış ve 68 devlet onaylamıştır. Onaylayan 68 devlet arasında nükleer silah bulundurduğu bilinen veya tahmin edilen devletler bulunmamaktadır. Bu durum da kitle imha silahları içerisinde en sorunlu olan nükleer silahların gerçekten yasaklanması hususunu daha da tartışmalı hale getirmiştir. Zira ABD ve Rusya gibi büyük devletlerin bir yandan nükleer silahların yayılmasını ve yayılmasının finansmanını önlemeye çalışırken diğer yandan en çok nükleer silah barındıran ülkeler konumunda olması diğer devletler nezdinde tartışmalara ve eleştirilere neden olmaktadır.¹⁴ Kanaatimizce nükleer silahların yasaklanmasına ilişkin bağlayıcı bir andlaşmanın yürürlüğe girmesi yine de olumlu bir gelişmedir. Andlaşmaya zamanla nükleer silah sahibi devletlerin de taraf olması diğer nükleer silah sahibi devletler açısından da cesaretlendirici bir durum oluşturacak ve andlaşma nükleer silahların ortadan kaldırılmasında önemli bir rol oynayabilecektir. Ancak belirtmek gerekir ki halihazırda nükleer silah sahibi devletlerin böyle bir girişimi söz konusu değildir. Üstelik böyle bir girişim ancak toplu hareket edilmesi halinde mümkün gözükmektedir. Örneğin, ABD’nin Rusya taraf olmadıkça ya da Rusya’nın ABD taraf olmadıkça Sözleşme’ye taraf olmayacağı aşikardır.

Nükleer silahların yasaklanmasından ziyade kontrol altına alınması, denetlenmesi ve barışçıl amaçlarla kullanılmasından yana olan büyük devletler 26 Ekim 1956’da Uluslararası Atom Enerjisi Ajansı (UAEA) Statüsü’nü imzalamıştır. 1957’den beri yürürlükte olan Statü’ye ABD ve Rusya gibi nükleer silah sahibi devletler dahil olmak üzere 172 devlet taraftır. UAEA’nın başlıca amacı nükleer enerjinin barışçıl amaçlarla kullanımının teşvik edilmesi ve askeri amaçlarla kullanımının engellenmesidir. UAEA bu anlamda nükleer enerjinin güvenliği, nükleer kazalardan sorumluluk gibi birçok uluslararası andlaşmanın gözetimi ile görevlendirilmiştir.¹⁵ Bu açıdan UAEA’nın misyonunu 1971 tarihli NPT ile birlikte değerlendirmek gerekir. Nitekim NPT de nükleer silahların yayılmasını önlemeyi, barışçıl kullanımını teşvik etmeyi amaçlamaktadır. 2021 tarihinde yürürlüğe giren Nükleer Silahların Yasaklanmasına İlişkin Sözleşme’de de üye devletlerin UAEA ile birtakım sözleşmeler akdedilmesi öngörülmekte ve nükleer enerjinin silah yapımında kullanılmasının önüne geçilmektedir.¹⁶ Sözleşmenin konusunun nükleer silahlar olmasından ötürü UAEA ile yakın ilişki içerisinde olması muhtemeldir ancak UAEA sözleşmenin denetim veya gözetim organı olarak yetkilendirilmemiştir.

Her ne kadar 2021 yılına kadar andlaşma yoluyla yasaklamaya konu olmamış ise de nükleer silahların uluslararası teamül hukuku kurallarınca yasaklanıp yasaklanmadığı konusu tartışmaların odağında yer almıştır. Nitekim nükleer silah sahibi ülkelerin 2021 tarihli andlaşmaya taraf olmadığı da düşünüldüğünde, kanaatimizce, bu tartışma güncelliğini korumaktadır. Bu anlamda nükleer silahların uluslararası hukukta yasak olup olmadığı hususu Uluslararası Adalet Divanı’nın da 1996 tarihli bir danışma görüşüne konu olmuştur. BM Genel Kurulu’nun talebi üzerine Divan “nükleer silahların kullanılması veya kullanılması tehdidine, herhangi bir durumda, uluslararası hukukta izin verilip verilmediği” hususunu inceleyen bir danışma görüşü vermiştir.¹⁷ Esasen 1993 yılında Dünya Sağlık Örgütü (DSÖ) Divan’dan bu yönde bir danışma görüşü talep etmiş ancak DSÖ’nün bu talebi Divan tarafından “nükleer silahların hukukiliği konusunun DSÖ’nün yetki alanına girmediği” gerekçesiyle reddedilmiştir. Bunun üzerine konunun önemine binaen 1994 tarihinde bu defa Genel Kurul danışma görüşü talep etmiştir.¹⁸

Divan ise görüşünde her ne kadar herhangi bir kuvvet veya silah kullanımının uluslararası insancıl hukuk kurallarına aykırı olamayacağını, siviller ve askeri hedefler arasında ayrım yapamayan silahların insancıl hukuk kurallarınca yasaklandığını belirtse¹⁹ de esasen uluslararası teamül hukukunda nükleer silahları açıkça yasaklayan bir kuralın mevcut olmadığını tespit etmiştir.²⁰ Divan özellikle devletin bekasını ilgilendiren bir durumda nükleer silah kullanmanın yasak olup olmadığı hususunda bir sonuca varamadığını beyan etmiştir.²¹ Belirtmek gerekir ki UAD’nin danışma görüşünü verdiği 1996 tarihide uluslararası hukukta nükleer silahları yasaklayan bir andlaşma mevcut değildir. Bu nedenle divan uluslararası teamül hukukunu incelemiş ve mevzubahis tespiti yapmıştır. Ancak Divan’ın bu görüşü bazı eleştirileri de beraberinde getirmiştir. Öncelikle devletin bekası meselesinin muğlak bir kavram olduğu eleştiri konusu yapılmış ve Divan’ın insancıl hukukta somut olaya göre başvurulan askeri gereklilik gibi gerekçeler kullanması net bir hukukilik incelemesinin sınırlarını belirsizleştirdiği yönünde yorumlanmıştır.²² Öte yandan danışma görüşüne ayrık görüş yazan yargıç Weeramantry nükleer silahların insan hayatına, çevreye ve gelecek nesillere büyük zararlarının olduğunu, bu nedenle insancıl hukuk kuralları uyarınca yasak olduğunu iddia etmiştir. Weeramantry, nükleer silahların sivil-savaşan ayrımı yapamadığını ve gereksiz acıya neden olduğunu belirterek bu ilkelere aykırı silahların insancıl hukuk kurallarınca yasaklandığını vurgulamıştır.²³ Grief’in de vurguladığı gibi UAD’nin danışma görüşleri her ne kadar bağlayıcı bir özelliğe sahip değilse de uluslararası hukukun gelişiminde büyük öneme sahiptir. UAD’nin 1996’da nükleer silahların askeri amaçlarla kullanılmasının yasak olduğunu tespit etmesi ihtimali düşünüldüğünde böyle bir görüşün birçok bağlayıcı uluslararası düzenlemeyi tetiklemesi mümkün olabilirdi.²⁴ Elbette paradoksal gibi görünse de Divan’ın nükleer silahların kullanımının insancıl hukuk kurallarına aykırı olamayacağına ilişkin tespiti de bir sınırlama olarak görülebilir.²⁵ Ancak, kanaatimizce, Divan dolaylı bir şekilde herhangi bir silah kullanımının insancıl hukuk kurallarına aykırı olamayacağını söylemişse de insancıl hukuk kurallarına uygun bir nükleer silah kullanımının imkanını ya da imkansızlığını izah etmeyerek bu konuda çelişkili bir kanaat bildirmiştir.

Devletler nükleer silahları yasaklamak için adım atmada gecikmiş ise de kitle imha silahlarının yayılmasının ve finansmanının önlenmesi hususunda aynı şeyi söylemek mümkün değildir. Nitekim, kitle imha silahlarının yayılmasının ve finansmanının önlenmesi BMGK’nın da ana gündem konularından biri haline gelmiştir.²⁶ Bu anlamda 1989’dan beri hem suç gelirlerinin aklanmasının önlenmesi hem de terörizmin finansmanının önlenmesi konularında çalışmalar yürüten FATF’ne ayrıca kitle imha silahlarının yayılmasının ve finansmanının önlenmesi konusunda çalışmalar yürütme görevi yüklenmiştir. Her ne kadar BMGK daimi üyeleri ve diğer nükleer silah barındıran devletler nükleer silahların yasaklanmasına ilişkin uluslararası çabalara katkı sunmak istememekte ise de kitle imha silahlarının yayılması ve finansmanının önlenmesi hususunda tam tersi istikamette yoğun bir çaba göstermektedir.²⁷ Bu açıdan BMGK bir yandan devletlerden FATF’nin tavsiye kararları doğrultusunda iç hukuk düzenlemeleri yapmasını talep etmekte diğer yandan kurduğu 1540 komitesine kitle imha silahları konusunda mevcut durumun raporlamasını yapmalarını istemektedir. Türkiye de bir yandan FATF üyesi olarak FATF’nin kitle imha silahlarına ilişkin tavsiye kararlarını yerine getirmekte diğer yandan 1540 komitesine düzenli olarak rapor göndermektedir. Bu nedenle hem Türkiye’nin iç hukuk düzeninde uyguladığı FATF yükümlülüklerinin hem de 1540 Komitesine gönderdiği raporların ayrıca incelenmesinde fayda vardır. Zira Türk mevzuatında kitle imha silahlarının yayılmasının ve finansmanının önlenmesine ilişkin çalışmalar 7262 sayılı kanunla başlamamıştır.