Türk İdari Yargı Sisteminin Derecelendirilmesi

Grading of the Turkish Administrative Jurisdiction System

Berk YILMAZ

Usul hukukunda derecelendirme, bir uyuşmazlığın kaç farklı mahkeme tarafından inceleneceği konusuyla bağlantılıdır. İlk derece mahkemesiyle başlayıp kanun yollarıyla devam eden süreç, yargılamanın derecelendirilmesi olarak karşımıza çıkmaktadır. Türk idari yargı sistemi, uzun bir süre iki dereceli yapıya sahip olmuştur. 2014 yılında istinaf kanun yolunun kabul edilmesiyle üç dereceli yargı sistemine geçiş amaçlanmıştır. Bununla birlikte düzenleme sonrası tek aşamada kesinleşen yargı kararları ortaya çıkmıştır. İki aşamada kesinleşen yargı kararları da varlığını sürdürmektedir. Bu durum düzenlemenin amacıyla bağlantılı olarak doktrinde tartışılmaktadır. Bu çalışmada öncelikle yargılamanın derecelendirilmesine ilişkin genel konular ifade edilmeye çalışılmıştır. Devamında Türk idari yargı sistemi, mahkeme kararlarının kesinleşmeleri esas alınarak sınıflandırılmıştır. Son olarak Türk idari yargı sisteminin derecelendirilmesi tespit edilmeye çalışılmıştır.

Derece, Yargılamada Derecelendirme, Kararın Kesinleşmesi, İlk Derece Mahkemesi, Kanun Yolu.

In procedural law, grading is linked to how many different courts a dispute is examined. The process, which starts with the court of first instance and continues with legal remedies, reveals the grading of the proceedings. The Turkish administrative jurisdiction had a two-grading structure for a long time. With the adoption of the appeal in 2014, it was aimed to transition to a three-grading judicial system. However, after the regulation, judicial decisions that were finalized in a single step emerged. Judicial decisions that are finalized in two steps continue to exist. This situation is discussed in the doctrine in connection with the purpose of the regulation. In this study, first of all, general issues related to the grading of the judiciary have been tried to be expressed. Afterwards, the Turkish administrative jurisdiction is classified based on the finalization of court decisions. Finally, the grading of the Turkish administrative jurisdiction has been tried to be determined.

Gradation, Grading in Judgment, Finalization of the Decision, Court of First Instance, Legal Remedy.

Giriş

Tarihsel süreçte idarenin yargısal denetimi, yürütme içerisinde oluşturulan komisyonların aldıkları kararların hükümdar/hükümet tarafından onaylanması süreciyle başlamaktadır. Zaman içerisinde yürütmeden bağımsız bir yargının oluşturulması yoluna gidilmiş ve onay mekanizması kaldırılmıştır. Tek merci tarafından alınan kararların kesin olmasıyla başlayan yargısal denetim süreci, kararların denetimi zorunluluğunun ortaya çıkmasıyla iki dereceli bir yapıya bürünmüştür. Bu şekilde uyuşmazlıkların ilk derece yargılamasında incelenmesi ve alınan kararın bir üst mahkeme olarak düzenlenen merci tarafından denetimi sağlanmıştır. Günümüzde iki dereceli yargı sistemi de yetersiz kalarak üç dereceli bir yargılama sisteminin benimsendiği görülmektedir.

İdarenin yargısal denetimi, hukuk devleti ilkesinin bir gereğidir. Yargısal denetim, idarenin bağımsız ve tarafsız yargı denetimine tabi olmasının yanında mahkeme kararlarının denetimini de gerektirmektedir. Günümüz idari yargı sistemleri, en az iki dereceli yargı sistemini benimsemekte, bazı uyuşmazlıkları ise üç dereceli yargı denetimine tabi tutmaktadır.

Türk idari yargı sisteminde il idare kurullarının yargısal yetkileri ve aldıkları kararların Şûra-yı Devlet tarafından denetlenebilir olması iki dereceli yargı sisteminin benimsendiğini göstermektedir. İl idare kurulları yetkilerinin idare mahkemelerine geçmesiyle sistem devam etmiş ve uzun bir süre itiraz kanun yolu ile temyiz kanun yolu şeklinde alternatif kanun yolları olarak iki dereceli yargı sistemi varlığını sürdürmüştür. 2014 yılında 2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda (İYUK) yapılan değişiklikle itiraz kanun yolu kaldırılarak temyiz mahkemesinin bir alt mahkemesi şeklinde istinaf kanun yolu düzenlenmiştir.

Çalışmamızda ilk olarak usul hukukunda derece kavramı tanımlanmaya çalışılmıştır. Derece kavramı tasnif edilerek idari rejimi benimsemiş Fransa ve Türkiye’nin tarihsel süreçlerine kısaca değinilmiştir. Verilen örneklerden hareketle tek, iki ve üç dereceli yargı sistemlerinin olumlu ve olumsuz yanları ifade edilmeye çalışılmıştır.

İncelemenin devamında, kararların kesinleşmeleri esas alınarak Türk idari yargı sisteminin derecelendirilmesinin tasnifi üzerinde durulmuştur. Bu çerçevede çalışmamızda tek derecede, iki derecede ve üç derecede kesinleşen uyuşmazlık türleri esas alınmıştır. Tek derecede kesinleşen yargı kararları dava konusunun değeri üzerinden ifade edilmiştir. İki derecede kesinleşen yargı kararları İYUK’un 20/A ve 20/B maddeleri, Danıştay’ın ilk derece mahkemesi olarak görevli olduğu konular ve istinaf kanun yoluna giden uyuşmazlıkların temyiz kanun yoluna kapalı olduğu uyuşmazlıklar temelinde incelenmiştir. Üç derecede kesinleşen yargı kararlarında ise idare ve vergi mahkemelerinden başlayıp istinaf kanun yoluna tabi uyuşmazlıklar hakkında verilen kararların temyiz kanun yolunda incelenmesiyle sona eren süreç incelenmiştir.

1. Usul Hukukunda Derece Kavramı

Günümüz modern devletlerinin yargı teşkilatlarına baktığımızda yargı birliği - yargı ayrılığı şeklinde iki farklı sistemin benimsendiği görülmektedir. Yargı birliği sisteminde, uyuşmazlıkların çözümünde kamu hukuku - özel hukuk ayrımı olmaksızın yargı bir bütün olarak örgütlenmektedir¹ . Kişilerin kendi arasındaki ve devletle arasındaki uyuşmazlıklar aynı yargı kolu tarafından çözümlenmektedir. Tüm yargı yerleri tek bir yüksek mahkemenin yetkisi altında birleşir² . İdari rejim olarak da adlandırılan yargı ayrılığı sisteminin benimsendiği devletlerde ise özel hukuk uyuşmazlıklarına ayrı, kamu gücü kullanan idareye ayrı hukuk kuralları uygulanır. Farklılaşma yalnızca hukuk kurallarında değil, yargı kollarında da söz konusudur. Yargı ayrılığı sisteminde idare hukukuna ilişkin uyuşmazlıkların çözümünde adli yargıdan ayrı olarak örgütlenen idari yargı kolu görevlidir³ .

Her iki sistemde yargı kolları içerisinde genellikle birbirinden farklı mahkemeler bulunmaktadır. Bununla birlikte uyuşmazlık yargısı veya anayasa yargısı örneklerinde olduğu gibi tek mahkemeden oluşan yargı kolları da mevcut olabilir. Birden fazla mahkemenin bulunduğu yargı kollarında mahkemeler arasındaki farklılıklar yalnızca isimleri itibariyle değil; üye sayısı, görev, yetkili oldukları coğrafi alan veya yargı kolunda sahip oldukları derece gibi hususlarda karşımıza çıkmaktadır. Nitekim bu mahkemelerin üye sayıları birbirinden farklı düzenlenebilir, bir mahkeme genel görevli, diğerleri belirli konularda sınırlı görevlendirilmiş olarak karşımıza çıkabilir veya bir mahkeme bulunduğu şehir itibariyle görevliyken bir diğeri tüm ülke sınırlarında görevli olabilir. Tüm bunların yanında mahkemeler arasında derece farklılığı da kabul edilebilir.

Derecenin kelime anlamı, TDK’deki ifadesiyle, bir süreç içindeki durumlardan her biri, basamak, aşama, rütbe, mertebedir⁴ . Usul hukukunda da yargılama, bir süreç içerisinde aşamalara ayrılarak derecelendirilmektedir. Buna göre, öncelikle uyuşmazlığın yargıya taşınabilmesi için davacı tarafın bir mahkemede dava açması gerekir. Davanın açıldığı bu mahkeme, derece zincirinin ilk halkasını teşkil eder. Uyuşmazlığın ilk basamakta görüldüğü yargı yeri maddi derece olarak da adlandırılan ilk derece mahkemesidir. İlk derece mahkemesi, tarafların iddia ve taleplerini inceleyerek esas hakkında kararını verir ve hüküm kurar⁵ . Yüksek mahkeme ise alt dereceli mahkemelerin verdiği kararları denetleyen ve verdiği karar kesin olan, bir yargı kolundaki en üst dereceli mahkemedir⁶ .

İlk derece mahkemesi kararının hukuka uygunluğunun zincirin ikinci halkası olan bir başka mahkeme tarafından incelenerek kesinleşmesi iki dereceli bir yargı sistemini karşımıza çıkarır. Bu şekilde ilk derece mahkemesiyle başlayan ve ikinci, üçüncü, dördüncü derece gibi bir alt derecenin verdiği kararın üst derece mahkemesince incelenmesi sürecini oluşturan aşamalar, yargılamanın derecelendirilmesi şeklinde ifade edilebilir. Olağan kanun yolları sürecinde derecenin son noktası, kararın kesinleştiği mahkemedir. Uyuşmazlığın ilk kez incelendiği ilk derece aşamasından başlayarak kararın kesinleştiği ana kadar tüm dereceler toplanarak bir yargılama sürecinin kaç dereceli olduğu tespit edilebilir. Söz gelimi açılan bir davada verilen hükme karşı kanun yoluna başvurularak bir üst mahkemeye gidilmiş, bu mahkemenin verdiği karara karşı da bir üst mahkemeye başvurularak karar kesinleşmişse üç dereceli yargı sisteminden söz edebiliriz. Derece tespitinde bir üst mahkemeye başvuru imkanının olması yeterlidir. Başvuru süresinin kaçırılması veya tarafların istemi gibi nedenlerle üst mahkemeye başvurulmamış olması bu mahkemenin derece kabul edilmesini engellememektedir.

2. Derece Sayısının Belirlenmesi

Bir yargı kolunda en az bir mahkemenin bulunması zorunludur. Bu mahkeme, yüksek mahkeme olarak karşımıza çıkar. Birden fazla mahkemenin olması ise kanun koyucunun takdirindedir. Bir diğer ifadeyle yargı kolunun oluşabilmesi için tek derece olarak kabul edilen yüksek bir mahkemenin varlığı yeterlidir. Bu yüksek mahkeme altında farklı mahkemelerin yer alması ve bunların derecelendirilmesi, yasama organının kararıyla olur. Yüksek mahkeme altında farklı mahkemelerin yer alması halinde bu yüksek mahkeme, aynı zamanda o yargı kolunun en üst dereceli mahkemesi olur. En üst dereceli mahkeme olmasıyla uyuşmazlıkların kesinleştiği yer de yine yüksek mahkemedir.

Tarihsel süreçte idari rejimin benimsendiği devletlerde idari yargı kolunda da tek dereceli yargı sisteminden iki ve nihayet üç dereceli sisteme geçiş sağlandığı görülmektedir. İdari yargının çıkış yeri olan Fransa’da 1799 tarihinde kurulan Conseil d’Etat, uzun bir süre idare ile özel kişiler arasındaki uyuşmazlıkların çözümü için karar tasarısı hazırlayarak devlet başkanının onayına sunmuştur⁷ . Yine bu dönemde idare içerisinde oluşturulan “vilayet konseyi” yargısal görevlere sahip olmuştur. 1872 yılında Conseil d’Etat’a yargı yetkisinin verilmesi ve kararların devlet başkanı onayına tabi tutulma usulünden vazgeçilmesiyle birlikte idari yargıda tek dereceli sistem kurulmuştur. 1953 yılında vilayet konseyleri, idare mahkemeleri statüsüne dönüştürülmüş ve bu mahkemeler idari uyuşmazlıklarda genel görevli mahkeme olarak kabul edilmiştir⁸ . İdare mahkemelerinin genel görevli ilk derece mahkemeleri olarak kurulması ve Conseil d’Etat’nın yüksek mahkeme olarak düzenlenmesiyle iki dereceli yargı sistemi tesis edilmiş, 1987 yılında ise bölge idare mahkemelerinin idare mahkemelerinin bir üst, Conseil d’Etat’nın ise bir alt mahkemesi olarak kurulmasıyla üç dereceli yargı sistemi kabul edilmiştir⁹ .

Türk idari yargı tarihine baktığımızda 1868 yılında Fransız sistemine benzer şekilde Şurâ-yı Devlet kurulmuştur. “Şurâ-yı Devlet Nizamnâme-i Esasi”ye göre Şurâ-yı Devlet’in görev ve yetkileri, danışma, yargı, yasama ve denetleme başlıkları altında incelenmektedir¹⁰ . Şurâ-yı Devlet, zaman içerisinde isimleri değişmekle birlikte başlangıçta “Mülkiye, Zaptiye ve Harbiye”, “Maliye ve Evkaf”, “Adliye”, “Nafîa, Ticaret ve Tarım” ile “Eğitim” şeklinde beş daire olarak tasarlanmıştır¹¹ . Şurâ-yı Devlet’in uzmanlık dairelerinin uzmanlık alanlarıyla ilgili kanunların hazırlanması ve görüş bildirilmesi, kanunlarla belirlenen idari işleri inceleyip karar almak, kanun ve nizamname maddelerini yorumlamak gibi görevlerinin yanı sıra hükümet ve sivil şahıslar arasında çıkan davalara bakmak, devlet memurlarını yargılamak, bir davanın hangi merci tarafından görüleceği konusunda çıkan uyuşmazlıkları çözmek gibi yargısal görevleri de bulunmaktadır¹² . Bununla birlikte kısa bir süre sonra ilk olarak 1872 yılında Şurâ-yı Devlet’in yargısal görevlerinin bir bölümü Divan-ı Ahkâm-ı Adliye’ye verilmiştir. 1876 Anayasası’nda yapılan düzenlemeyle birlikte ise memurların muhakemesi hariç Şurâ-yı Devlet’in yargısal görevlerine son verilmiştir¹³ . Düzenlemede devlet ile şahıslar arasındaki uyuşmazlıkların adliye mahkemelerinde çözümlenmesi esası benimsenmiştir¹⁴ . 1913 tarihli İdare-i Umumiyeyi Vilâyet Kanunu Muvakkati ile idarenin illerdeki hizmet birimleri olan il idare şubelerinin kararlarına karşı itirazların il idare meclislerince inceleneceği hüküm altına alınmaktadır. Düzenlemede il idare meclislerinin kararlarının incelenme yeri olarak da Şurâ-yı Devlet yetkili kılınmıştır. Şurâ-yı Devlet’e başvuru imkanının tanınmasıyla bu denetimin yargısallaşmaya başladığı ifade edilmektedir¹⁵ .

1924 Anayasası’nda idari dava ve uyuşmazlıkları çözmekle görevli Şurâ-yı Devlet’in tekrar kurulacağı düzenlenmiştir¹⁶ . Bu dönemde yargısal yetkiler verilmiş idari birimler olan il idare kurullarının görevleri devam etmektedir. Ayrıca bir kanun yolu olarak öngörülmeyen, ayrı bir dava yolu olarak temyiz davalarını çözmekle görevli Şurâ-yı Devlet’in de yer almasıyla tek dereceli yargı sisteminin benimsendiği ifade edilebilir.

1961 Anayasası’nda Şurâ-yı Devlet, “Danıştay” adıyla “Yargı” bölümünde yer almaktadır¹⁷ . 1961 Anayasası’na göre Danıştay, genel olarak üst derece idare mahkemesidir. Bu hüküm çerçevesinde Anayasa’da idari yargı derecelendirilerek Danıştay’ın üst derece mahkemesi olduğu hüküm altına alınmaktadır. Bu dönemde idareden bağımsız olan il idare kurullarının yargısal görevleri devam etmektedir. Bununla birlikte idari uyuşmazlıkları çözmekle görevli il idare kurullarının yargı organı içerisinde yer almaması nedeniyle 1961 Anayasası döneminde de iki dereceli yargılama sistemine geçiş sağlanamadığı ifade edilebilir.

1982 yılında 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun’un yürürlüğe girmesiyle idare ve vergi mahkemeleri Türk idari yargı sistemine dahil olmuş ve il idare kurullarının yargısal görevleri sona ermiştir. 1982 yılında yapılan düzenlemelerle Türk idari yargı organları, idare mahkemeleri, vergi mahkemeleri, bölge idare mahkemeleri ve Danıştay şeklinde karşımıza çıkmaktadır.

İdari yargı alanında derece sayısının fazla olmasının olumlu ve olumsuz yanları olabileceği gibi tek dereceden oluşan bir idari yargı sisteminin olumsuz taraflarının daha fazla olabileceği ifade edilmelidir. Öncelikle tek dereceli bir idari yargı sistemini düşünürsek idareye karşı açılan dava, tek bir mahkeme tarafından incelenecek ve mahkemece alınan karar kesin karar olarak ortaya çıkacaktır. Bu karara karşı davacı tarafın veya davalı idarenin kanun yoluna başvurabileceği bir yol söz konusu değildir. Bu durumun sakıncalarından ilki ve en önemlisi, yargı kararlarının birey aleyhine hukuka aykırı olması halinde, bireylerin haklarında tesis edilen işlemin iptalini sağlayamaması veya idare tarafından uğradıkları zararların tazmininin gerçekleştirilememesidir.

İdarenin yargısal denetimi, hukuk devleti ilkesinin bir gereği olarak kamu gücü ve ayrıcalıklarına sahip idarenin eylem ve işlemlerine karşı idareden bağımsız bir yargı denetimini gerektirir. Bireyler, haklarında tesis edilen işlemlerin iptalini veya zararlarının giderilmesini faaliyeti gerçekleştiren idareden talep edebilecekleri gibi yargıdan da talep edebilirler. Yargı yerleri ise idarenin hukuka aykırı hareket ettiğini tespit etmeleri halinde bireyin talepleri doğrultusunda karar verirler. Bu yönüyle idarenin yargısal denetimi, idarenin hukuk sınırları içerisinde hareket etmesini sağlayarak hukuk devleti ilkesini güçlendirir. İdari yargı yeri kararının bir üst mahkemece denetlenmesi de idarenin yargısal denetimine katkı sağlayarak hukuk devleti ilkesini güçlendiren temel bir faktördür. Ayrıca üst mahkemeye başvuru hakkının tanınmasıyla bireylerin hak arama özgürlükleri ve adil yargılanma haklarının zarar görmesinin önüne geçilebilecektir.

Tek derecede kesinleşen yargı kararlarının varlığı, içtihat birliğinin sağlanabilmesinde önemli bir engel olabilir. Günümüzde kamu hizmetlerindeki artış ve idarenin tüm ülke sınırlarında faaliyet göstermesi aynı dereceye sahip yargı yerlerinin sayılarının da artmasına sebebiyet vermektedir. Tek derecede kesinleşen yargılamalarda yargı yerlerinin fazlalığı durumunda, benzer olaylarda birbirinden farklı niteliklere sahip kararların ortaya çıkması söz konusu olabilir. Bu yönüyle uyuşmazlıkların, bir üst derece mahkemesi tarafından denetlenmesi benzer olaylarda aynı yönde kararların verilebilmesini sağlamaktadır.

Tüm bunların yanı sıra uyuşmazlıkların, tek bir yargı yeri tarafından incelenmesi ve verilen hükmün kesin olması nedeniyle yargılama aşaması daha erken neticelendirilmektedir. Bunun sonucu ise karar lehine olan tarafın, kararın gereklerinden hemen yararlanabilme imkanıdır. İki veya üç dereceli yargı sisteminde yargı kararı, derecenin son aşamasına gelene dek kesinleşmemektedir. Yargılama sürelerinin uzun olması halinde yargılama sonucunda kesin karar geç ortaya çıkacaktır. Böyle bir durum bireylerin adalete olan güvenlerini zedeleyebilecek ve adil yargılanma hakkının ihlaline neden olabilecektir. Nitekim idari yargıda, idari işlemler hukuka uygunluk karinesinden yararlanarak tesis edildikleri anda icari ve bazı durumlarda re’sen icrai olma özellikleri nedeniyle bazen maddi ve ama her zaman hukuki alemde sonuçlar doğurmaktadır. İşleme karşı dava açılması işlemin yürütülmesini durdurmayacağından idari yargıda uyuşmazlıkların makul sürede neticelendirilmesi gerekir¹⁸ . Bu çerçevede derecelerin fazlalığı yargılama sürecinin uzamasına sebebiyet verebilecektir. Bunun önüne geçilebilmesi için derece sayısının hakkaniyete ve adalete uygun olarak belirlenmesi ve yargılama sürecinin azami süreler kabul edilerek tamamlanması gerekmektedir.