Türk Anayasa Hukuku Tarihinde Yasama Organının Siyasal Denetimi

Political Review of the Legislative Body in the History of Turkish Constitutional Law

Durulcan SELÇUK

Hukuk devletinin temel gerekliliklerinden birisi, anayasanın üstünlüğü ilkesidir. Bu ilke gereğince, yasama organının hukuki işlemlerinin anayasaya uygun olması gerekmektedir. Bu kapsamda, kanunların anayasaya uygunluğunun denetimi önemlidir. Kanunların anayasaya uygunluğunun denetimi için, modern demokrasilerde iki temel mekanizma öngörülmüştür. Bu mekanizmalardan birincisi, kanunların anayasaya uygunluğunun yargı organları tarafından yapıldığı, yargısal denetim mekanizmasıdır. Diğer mekanizma ise, yargısal denetime göre daha az etkili olan, yasama organının siyasal denetimidir. Türk anayasa hukuku tarihi bakımından yasama organının siyasal denetimi 1876 Kanun-i Esasi ile başlamış ve sonraki her anayasada bu denetim mekanizmasına ait araçlar yer almıştır.

Hukuk Devleti, Yasama Organı, Anayasaya Uygunluk Denetimi, Siyasal Denetim, Yargısal Denetim.

One of the basic requirements of the rule of law is the principle of supremacy of the constitution. According to this principle, the legal acts of the legislature must be in conformity with the constitution. In this context, compliance audit of the constitution is important. Two basic mechanisms have been considered in modern democracies for compliance audit of the constitution. The first of these mechanisms is the judicial review mechanism, in which compliance audit of the constitution is made by the judicial organs. The other mechanism is political review of the legislature, which is less effective than judicial review. In terms of the history of Turkish constitutional law, the political review of the legislature started with the 1876 Kanun-i Esasi; Every subsequent constitution included the tools of this control mechanism.

Rule of Law, Legislative Body, Compliance Audit of the Constitution, Judicial Review, Political Review.

Giriş

Hukuk devleti ilkesinden bahsedilebilmesi için ilk olarak hem yönetilenler, hem de yönetenlerin bağlı olduğu; genel, soyut, önceden bilinebilir, anlaşılabilir ve nispeten istikrarlı kurallardan oluşan bir “hukuk düzeni” mevcut olmalıdır. Modern devletlerde, bu hukuk düzenini sağlayan ilkelerden birisi, “anayasal üstünlük” ilkesidir. Bu ilkenin hayata geçirilmesi; yasama organının hukuki işlemlerinin anayasanın öngördüğü şekil şartlarına uygun biçimde kabul edilerek yürürlüğe konulmasını ve söz konusu hukuki işlemlerin anayasada öngörülen temel hak ve hürriyetlere aykırılık içermemesini gerektirmektedir. Bu gereklilikleri sağlamak adına, modern demokrasilerde, siyasal denetim ve yargısal denetim mekanizmaları olmak üzere, iki temel mekanizma söz konusudur.¹

Diğer bir anlatımla, modern devleti açıklayan teorilerden birisi olan toplum sözleşmesinde; birisi kişi özgürlükleri - devlet otoritesi dengesi ve denetimi, diğeri devlet fonksiyonları arasındaki denge ve denetim olmak üzere ikili bir denklem bulunmaktadır. İşte, siyasal ve yargısal denetim mekanizmaları, söz konusu dengelerin bozulmamasını sağlayacak olan denetim mekanizmalarındandır.²

Türk hukukunda, 1876 Anayasası’nın ilan edilmesiyle kurulan yeni anayasal düzen içerisinde, yasama organının siyasal denetim mekanizmasıyla denetlenmesi ve dengelenmesi usulü de başlamıştır. Bu ilk Anayasa’nın ardından kabul edilen hemen her anayasada, siyasal denetim mekanizmasının çeşitli araçlarına rastlanmaktadır. Ne var ki, Türk siyasal gelişmeleri karşısında, özellikle çok partili siyasal rejime geçişle, siyasal denetimin yetersiz kaldığı görülmüştür. Gelinen noktada, yargısal denetim mekanizması ihtiyaç olarak görülmüş; Türkiye’de yasama organının yargısal denetimi mekanizması, 1961 Anayasası’nın Anayasa Mahkemesi’ni kurması yoluyla kabul edilmiştir.

Yasama organın denetimi konusunda, çoğunlukla yargısal denetim mekanizmasına değinilmekte, siyasal denetim mekanizması ise genellikle incelenmemektedir. Çalışma kapsamında, ilk ana başlıkta genel olarak kanunların anayasaya uygunluk denetimi; ikinci ana başlıktaysa, yasama organının siyasal denetimi mekanizması açıklanmaya ve başlıca siyasal denetim araçları olan, yasama organındaki komisyonlar, yasama organının çift meclisten oluşması ile devlet başkanının vetosu kurumları ortaya konularak, siyasal denetim araçları aktarılmaya çalışılmıştır. Çalışmanın kapsamı, Türk hukukunda yürürlükte olan 1982 Anayasası ile sistemli bir biçimde karşılaştırma yapılabilmesi için, sadece hukuk tarihi konusu haline gelmiş olan 1876, 1924 ve 1961 Anayasalarının incelenmesiyle sınırlı tutulmuştur.

I. Genel Olarak Kanunların Anayasaya Uygunluk Denetimi

Devlet’in sınırlandırılmasına ilişkin düşünceler, siyasal yönetimler tarihinde çok eski dönemlere kadar uzanmaktaysa da özellikle Aydınlanma sonrasında devletin sınırlandırılmasına yönelik çeşitli kavramlar öne çıkmaya başlamıştır. Bilindiği üzere bu kavramlardan birisi, hukuk devletidir.

Modern tanımlarına göre, hukuk devleti, özgürlükler yararına devletin sınırlandırılmasını gerçekleştirecek ilke ve kurumların somutlaştırılarak, tek bir kavramda formüle edilmesidir. Bütünsel hukuk devleti anlayışında, özgürlükler yararına devleti sınırlarken, devletin anayasayla çerçevelenmesi, kuvvetler ayrılığı ilkesi, hukukun egemenliği ve hukuksal güvenlik ilkeleri, yargısal denetim gibi biçimsel araçlardan yararlanılır; bunların yanında maddi anlayışta, içerik olarak insan haklarının devleti bağlayarak, sınırlamasına da önem verilir.³ Diğer bir ifadeyle, hukuk devleti; temel hakları güvence altına almak, kanunların anayasaya uygunluğunu, yönetimin hukuka uygunluğunu sağlamak bağımsız ve güvenilir yargı oluşturmak suretiyle, vatandaşlarının hukuk güvenliğini sağlayan devlet demektir.⁴

Görüldüğü üzere, hukuk devleti ilkesinin gereklilikleri olarak hem kuvvetler ayrılığı hem de kanunların anayasaya uygunluğunun sağlanması kavramları karşımıza çıkmakta olup; şüphesiz ki, modern devletlerde bu kavramların uygulanabilmesi, anayasanın üstünlüğü ilkesinin kabul edilmesini zorunlu kılmaktadır. Zira, anayasanın üstünlüğü yasama, yürütme, yargı organlarının anayasanın çizdiği sınırlarda hareket etmesini ve hukuk sisteminin hiyerarşik sıralanmasını ifade eder.⁵

Anayasanın üstünlüğü ilkesi gereğince, yasama organından kişilere tanınan özgürlüklere bir müdahale gelmesinin önüne geçilebilmesi için, yasama organının hukuksal işlemlerinin denetlenebilmesi ve bu suretle diğer organlarla var olan dengenin korunması gerekmektedir. Bu sebeple söz konusu denetim ve dengeyi gerçekleştirecek mekanizmalara ihtiyaç duyulmuştur ki bu mekanizmalar siyasal ve yargısal denetim mekanizmalarıdır.⁶

Yakın zamanlara kadar, Fransız İhtilali’nden doğan genel irade anlayışının etkisiyle, yasama organından hak ve özgürlüklere müdahale gelmeyeceği, bu konudaki ihlallerin yürütme organınca gerçekleştirileceği düşünülmekteydi. Bu sebeple, özellikle yargısal denetim, hukuk devletinin gelişiminde son ve en önemli araç olarak gösterilmektedir.⁷

Türkiye’de yasama organının kanun ve parlamento kararı olmak üzere iki türlü hukuki işlem yapabildiği söylenebilir. Parlamento kararları daha çok iç işleyişle ilgili olmaları sebebiyle, kural olarak, denetim dışında tutulurlar. Yasama organının vatandaşları doğrudan etkileyen hukuki işlemleri, kanunlardır. İşte bu sebeple, hukuk devleti bakımından asıl denetlenmesi gereken de kanunlardır.⁸

Kanunların anayasaya uygunluğunun siyasal ve yargısal denetim mekanizmalarıyla denetlenmesi, esasında bir karşılaştırma faaliyetidir.⁹ Bu karşılaştırmanın gerçekleştirilebilmesi, yani kanunların anayasaya uygunluk denetimi için gerekli olan, yazılı ve katı bir anayasadır. Ancak yazılı ve katı bir anayasanın varlığı ile denetleme ölçüsü söz konusu olabilir.¹⁰

Yazılı ve katı anayasa, sınırlı iktidar anlayışının bir güvencesi ve anayasanın üstünlüğü ilkesini gerçekleştirecek en iyi sistem olarak düşünülmüş olup; bu sayede, temel hak ve hürriyetlerin korunması hedefiyle, anayasal sistemin istikrarı ve devlet gücünün etkin şekilde sınırlandırılması sağlanmaya çalışılmıştır.¹¹

Türk anayasal gelişmelerine bakıldığında 1876 Anayasası’nın 115 ve 116. maddeleri; 1924 Anayasası’nın 102 ve 103. maddeleri; 1961 Anayasası’nın 155. maddesi dikkate alındığında katı anayasa anlayışının Tanzimat sonrası Türk anayasa geleneğinde yerleşmiş olduğu ifade edilebilir. Fakat, 1921 Anayasası’nın bu bakımdan bir istisna teşkil ettiği de belirtilmelidir.

Söz konusu istisna ayrı tutulduğunda, Türk anayasal gelişmeleri içinde 1876 Anayasası’yla birlikte kanunların anayasaya uygunluk denetimi için gerekli olan yazılı ve katı anayasaların bulunduğu açık olup; denetim ve dengenin sağlanması için siyasal denetim mekanizmasının da anayasalarda ne şekilde kurulmuş olduğu aşağıda incelenmeye çalışılacaktır.

II. Yasama Organının Siyasal Denetimi

Kanunların anayasaya uygunlukları bakımından denetiminde ilk yöntem, siyasal denetim araçlarının kullanımıdır. Siyasal denetim, kanunların yapımı aşamasında yasama organınca veya yapımından sonra, yürürlüğe sokulması sırasında devlet başkanı tarafından gerçekleştirilen denetimdir.¹²

Ülkelerin, kanunların anayasaya uygunluk denetiminde siyasal denetimi tercih etmesinde, yasama organının milli iradenin ifadesi olduğu ve yargı organına böyle bir denetim yetkisi verilmesinin mahkemeleri milli iradenin üstüne çıkararak, kuvvetler ayrılığı ilkesini ihlal edileceği düşüncesi etkilidir.¹³

Tanım dikkate alındığında kanunların yapımı ve yürürlüğe sokulması aşamalarındaki pek çok hukuk kurumu ve uygulamanın, siyasal denetim aracı olabileceği düşünülebilir. Bu bakımdan, demokratik bir rejim, serbest seçimler, özgür basın, yemin kurumu, referandum, kanunların hazırlanmasında ihtisas ve danışma organlarına başvurulması gibi çok çeşitli tedbirlerin kanunların anayasaya uygunluklarını sağlayabileceği söylenebilirse de; söz konusu tedbirlerin yasama organlarının anayasaya aykırı kanunlar çıkarmasını önleyemeyecekleri de açıktır.¹⁴

Anayasaya nispeten uygunluğu sağlayabilecek nitelikteki siyasal denetim araçlarının; özellikle anayasa komisyonu olmak üzere, yasama organındaki komisyonlar, yasama organının çift meclisten oluşması hali ve devlet başkanının veto yetkisi olduğu doktrinde genel olarak kabul edilmektedir.

Siyasal denetim; siyasi organlar tarafından yapılan, bu sebeple etkisi sınırlı olan ve anayasaya aykırı kanunların yürürlüğe girmesini geciktiren, ancak kesin olarak engelleyemeyen bir denetim mekanizmasıdır.¹⁵

Siyasal denetim mekanizmasındaki araçlar değerlendirilirken, bu mekanizmanın etkinliğinin siyasi kültür düzeyi ile doğru orantılı olduğu unutulmamalıdır. Zira, söz konusu araçlar, anayasaya saygı duyulmasını gerektiren, teamül sayılabilecek, yani çoğunlukla yaptırımsız araçlardır. Ayrıca belirtilmelidir ki, siyasal denetim mekanizmasının etkinliği, hükümet sistemleri açısından da çeşitli farklılıklar göstermektedir.