Çevresel Etki Değerlendirmesi Kararlarına Karşı Açılan İptal Davalarında Baroların Menfaat İhlali Meselesi

A Case of Bar Associations’ Capacity to Sue in Action for Annulment of Environmental Impact Assessment Decisions

Yaprak YEŞİL, Mehmet Mert DERMENCİ

Gerçekleştirilmesi planlanan bir projenin, çevre üzerinde meydana getirebileceği muhtemel olumsuz etkilerin değerlendirildiği; bu tesirlerin önüne geçilmesi ve azaltılması için öngörülecek önlemlerin halkın katılımı ile süreç içerisindeki aşamalarla belirlendiği bağımsız bir hukuki araç olan çevresel etki değerlendirmesi (ÇED), sahip olduğu önem dolayısıyla ülke gündeminde üzerinde durulan ve tartışılan konulardan biri olmuş; bunun yanında, birçok hukuki uyuşmazlığa da konu olmuştur. ÇED kararlarına ilişkin Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına yöneltilen davaların mühim bir bölümü barolar tarafından açılmış; ilk zamanlarda çevresel değerlerin korunmasına yönelik açılan davalarda ilgili düzenlemeler gereği Danıştay tarafından baroların dava ehliyeti olduğu kabul edilirken; son dönemlerde aksi yönde verilen kararlar istikrar kazanmıştır. Bu çalışmada, çevresel etki değerlendirmesi kararlarının iptali istemi ile açılan davalarda, barolar bakımından subjektif dava ehliyetinin olup olmadığı tartışması örnek Danıştay kararları ile birlikte ele alınmıştır.

Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED), Çevresel Etki Değerlendirmesi Kararları, Barolar, Dava Ehliyeti, Menfaat İhlali.

Environmental impact assessment describes a formal process of evaluating the possible environmental effects of a proposed activity prior to a decision being taken through public participation; in order to prevent or minimize any identifed adverse impacts as a planning tool. It has been a notion widely argued on national agenda due to its significance and several legal disputes arised from decisions given regarding environmental impact assessments. A considerable part of the suits against Ministry of Environment, Urbanisation and Climate Change in relation to EIA decisions, have been filed by bar associations. In earlier times, it was stated that bar associations are of legal capacity to sue in environmental lawsuits by the Council of State according to related legislation; however, this approach of the Council of State and its judgement has recently shifted to the contrary direction. This article aims to argue whether bar associations have the capacity to sue in action for annulment of environmental impact assessment decisions in the light of jurisprudences of the Council of State.

Environmental Impact Assessment (EIA), Environmental Impact Assessment Decisions, Bar Associations, Standing to Sue, Capacity to Sue.

Giriş

Çevresel etki değerlendirmesi (ÇED), gerçekleştirilmesi planlanan bir faaliyetin, çevre üzerinde meydana getirebileceği olası zararlı etkilerinin değerlendirildiği; bu menfi tesirlerin önlenmesi ya da en aza indirgenmesi için alınabilecek tedbirlerin halkın görüş ve önerileri ile birlikte tespitinin yapıldığı; değerlendirme konusu projeye ilişkin olarak idare tarafından “ÇED Olumlu/Olumsuz” yahut “ÇED Gereklidir/Gerekli Değildir” biçiminde bir idari işlemin tesis edildiği; teknik bilgi ve uzmanlık gerektiren en önemli çevre yönetim mekanizmalarından birisidir.¹ Günümüzde ÇED raporları ve ÇED süreci bitiminde alınan kararlar, ülke gündeminde üzerinde durulan ve oldukça tartışılan konulardan biri haline gelmiştir.² Zira, çevresel etki değerlendirmesi, hukuki bir araç olarak, ekonomik gelişmeyi sağlamak adına yapılan yatırımlar kapsamında faaliyete konulmak istenen projelere duyulan ihtiyaç ve çevresel değerlerin korunması mecburiyeti arasında sağlanması gereken dengede önemli bir role sahiptir.³

Bu sebeple, ÇED kararlarının yargı organı tarafından denetlenmesi ve bu bağlamda idarenin hukuka uygun hareket etmesi, geri dönüşü olmayacak çevresel zararların önüne geçilmesi bakımından oldukça önemlidir.⁴ Nitekim, söz konusu kararlara ilişkin olarak idari yargıda birçok dava açılmış, böylelikle hem ÇED’i konu alan hukuki düzenlemelerde değişiklikler yapılmış, hem de kimi ÇED kararları iptal edilerek bunların yerine idare tarafından yeni işlemler tesis edilmiştir.⁵ Bunların sağlanmasında, bir menfaat kümesi olarak baroların da etkisi olmuş; ancak geçmişten günümüze yargı organının bu çerçevede verdiği kararlarda, her ne kadar son dönemde bir istikrar söz konusu olsa da, farklılıklar ortaya çıkmıştır.⁶ Bilhassa, ÇED kararlarına karşı barolar tarafından, çevresel, tarihi ve kültürel değerlerin korunmasına yönelik açılan davalarda, baroların bu davaları açmakta meşru, güncel ve kişisel bir menfaatleri olup olmadığı tartışma konusu olmuştur.⁷

Bu çalışma esasen, çevresel etki değerlendirmesi süreci sonunda Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından verilen kararların iptal edilmesi istemi ile açılan davalarda, baroların dava ehliyetinin bulunup bulunmadığı tartışmasını ele almaktadır. Bu kapsamda konu bütünlüğünün sağlanması açısından, öncelikle çevresel etki değerlendirmesi mefhumunun anlamı ve kapsamı açıklanmış; sonrasında, çevresel etki değerlendirmesinin tarihsel gelişimine, uluslararası ve ulusal mevzuata nasıl yansıdığına, bu konuyu somutlaştıran başlıca düzenlemeler ve iç hukukumuzda bu sürecin ele alındığı mevzuat ve ilgili değişikliklere yer verilmiştir.

Çevresel etki değerlendirmesi sürecinin ve konunun öneminin daha iyi anlaşılması amacıyla, bu kavramın hukuki niteliği tartışılmış, süreci oluşturan usul aşamaları ilgili mevzuat çerçevesinde açıklanmıştır. ÇED kararlarına karşı açılan iptal davaları ve dava ehliyeti hakkında genel bilgiler verilmiş ve son olarak, çeşitli yargı kararları ışığında bilhassa baroların söz konusu davaları açmakta menfaatlerinin olup olmadığı meselesi incelenmiş; sonuç bölümü ile çalışma tamamlanmıştır.

I. Çevresel Etki Değerlendirmesi Kavramının Tanımı ve Kapsamı

Çevre idare hukukunda, çevreyi korumak amacıyla çok çeşitli araçlar öngörülmüştür. Bu önemli mekanizmalardan biri de çevresel etki değerlendirmesi, diğer bir deyişle çevreye uygunluk denetimidir.⁸ Çevresel etki değerlendirmesi, modern çevre koruma siyasasında ve hukukunda, uluslararası boyutta kabul görmüş, ülkelerin milli düzenlemelerinde yer almış ve uygulamada sıkça kullanılan; çevre hukukunun temel ilkelerinden olan önleme, katılım ve sürdürülebilirliğin gerçekleştirilmesine hizmet eden bir araçtır.⁹ Bu enstrüman, kalkınmanın gereği olan etkinliklerin çevre üzerinde meydana getirebileceği olumsuz sonuçları, faaliyetin başında saptamak ve bunlar oluşmadan önce gerekli tedbirlerin alınmasını sağlamak amacıyla ortaya atılmıştır. Böylelikle hem çevrenin korunmasına ilişkin önlemlerin alınması; hem de ekonomik sürdürülebilirliğin sağlanması hedeflenmiştir.¹⁰

Çevre hukukunda ele alınan en önemli konulardan biri olan ÇED, birçok dünya ülkesinin hukuki düzenlemelerinde yer alan ve pratikte de uygulanan teknik bir enstrümandır. ÇED,¹¹ geniş anlamda, gerçekleştirilecek projelerin çevre üzerinde meydana getirebileceği olumsuz etkilerin bilimsel metot ve tekniklerle değerlendirilerek; projenin hazırlık, uygulama ve tamamlanma aşamaları dahil olmak üzere, bu olası zararlı etkilerin önlenmesi ya da azaltılmasına yönelik tedbirler alınmasını; faaliyetlerin uygulanması sırasında ortaya çıkması muhtemel menfi tesirlerin ve öngörülen tedbirlerin denetimini hedeflemektedir.¹² Fakat ÇED münferit bir karar verme aracı değil, tam tersine karar verme aşamasına entegre edilmiş, destekleyici bir süreçtir. ÇED, bir projeye yönelik karar alacak olan makamların, projenin uygulanması neticesinde gerçekleşebilecek çevresel etkilerin tespit edilmesi ile birlikte daha kapsamlı bir değerlendirme yaparak, daha doğru bir karar almasını sağlamaktadır.¹³

II. Çevresel Etki Değerlendirmesinin Tarihsel Gelişimi ve Mevzuatı

Çevresel etki değerlendirmesi, esasen 1972 Stockholm Konferansından önce, bağımsız bir hukuki araç olarak, ilk defa 1969’da ABD’de Ulusal Çevre Politikası Yasası’nda (National Environmental Policy Act - NEPA) düzenlenmiştir.¹⁴ Bu yasaya duyulan ihtiyacın arkasında yatan sebepler, ÇED’in hukuka yansıtılması konusundaki çabaların, var olan sorunları gidermede yetersiz kalması ve idari birimlerin çevresel meselelere ilişkin duyarsızlıkları sonucunda halkın güvenini kaybetmiş olmasıdır. Çevresel etki değerlendirme mekanizmasının ABD’de erken bir dönemde genel ve kısa bir kanun ile somutlaştırılmasına yol açan söz konusu sebepler, bu hukuki aracın ehemmiyetini ve fonskiyonunu ortaya koymaktadır.¹⁵

ABD’de yaşanan bu gelişme sonrasında, yetmişli senelerin başlangıcından itibaren çevresel etki değerlendirmesi mekanizması başta Anglo-Sakson ülkeleri olmak üzere birçok ülkenin mevzuatında düzenlenmeye başlamıştır.¹⁶ 1972 tarihinde gerçekleştirilen BM İnsan Çevresi Konferansı (Stockholm Konferansı) sonrasında kurulan ve çevrenin korunmasına ilişkin faaliyetlerde mühim bir rol üstlenen Birleşmiş Milletler Çevre Programı (UNEP) çevresel meselelerin çözümlenmesine ilişkin olarak ÇED’in sık sık gündeme getirilmesini sağlamıştır. Böylelikle bu usulün yaygınlaştırılması ve işlerlik kazanması hususunda Birleşmiş Milletler Çerçeve Programı (UNEP) vasıtası ile mühim adımlar atılmıştır.¹⁷

ÇED hususunda son yirmi beş sene içerisinde meydana gelen en önemli aşamaların Avrupa Birliği’nde kaydedildiğini ifade etmek gerekir.¹⁸ Avrupa Birliği’nin çevre politikası ve çevreye ilişkin düzenlemelerinin şekillenmesinde ABD’nin Ulusal Çevre Politikası Kanunu (NEPA) etkili olmuştur. Bu kapsamda Avrupa Birliği’nde çevre politikalarına ilişkin yapılan birçok hukuki tasarruf bulunmaktadır; fakat bilhassa çevresel etki değerlendirmesi usulü AB Konseyi’nin hazırlamış olduğu yönergelerde ele alınmaktadır.¹⁹ 1980 yılında hazırlanan ÇED yönergesi taslağı, birtakım değişiklikler neticesinde somutlaştırılmış ve 1985 yılında “Bazı Kamusal ve Özel Projelerin Çevre Üzerindeki Etkilerinin Değerlendirilmesi Hakkında Konsey Yönergesi” (85/337 sayılı Yönerge), bu bağlamda AB düzeyindeki ilk düzenleme olarak yürürlüğe girmiştir.²⁰ Bu yönerge üzerinde, zamanla ortaya çıkan eksiklikler nedeniyle çevresel etki değerlendirmesinden geçirilecek faaliyet adedini artırmak ve eleme ölçütleri tayin etmek maksadıyla çeşitli tadiller yapılmıştır. Yapılan bu bir dizi değişiklik sonucu süreler, raporun oluşturulma aşaması, idari birimlerin yetki ve görevleri gibi hususlara ilişkin getirilen yeni düzenlemeler ile ÇED’in etkililiği artırılmış; halkın katılımı ve sınıraşan çevresel tesirler hususunda Aarhus ve ESPOO Sözleşmelerindeki hükümler Yönerge’ye adapte edilmiştir.²¹

Bir ülkede faaliyetleri sürdürülen bir yatırımın, çevre üzerinde meydana getirebileceği muhtemel menfi tesirlerin sınıraşan bir niteliği haiz olabilme ihtimali, çevresel etki değerlendirmesi hususunun uluslararası düzeyde ele alınmasını gerektirmiştir. Bu anlamda, sınırötesi çevresel etkileri olabilecek projeleri gerçekleştiren devletlerin, bu etkilerin denetlenmesi, azaltılması ve engellenmesi açısından lazım gelen tedbirlerin alınmasını öngören ESPOO Sözleşmesi olarak da anılan Sınıraşan Çevresel Etki Değerlendirmesi Sözleşmesi’nin 1991 yılında kabul edilmiş olmasının, çevresel etki değerlendirmesinin tarihi gelişimine yönelik mühim bir adım olduğu ifade edilebilir.²²

Ülkemizde ise, çevresel etki değerlendirmesine ilişkin ilk düzenleme, 11 Ağustos 1983 tarihli 2872 sayılı Çevre Kanunu’nda yer almıştır. Bu Kanun’da çevre tahribatına yol açabilecek projelerin söz konusu olduğu durumlar için genel bir çerçeve çizilmiştir. Ayrıntılar ise 2872 sayılı Çevre Kanunu’nun yürürlüğe girmesinden on yıl sonra 7 Şubat 1993 tarihindeki Yönetmelik’le belirlenmiştir.²³ 1993 yılındaki bu düzenlemenin yürürlüğe girmesinden sonra, Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği (ÇED Yönetmeliği)’nde birçok kez değişikliğe gidilmiş ve sonuncusu 29.07.2022 tarih ve 31907 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan hali olmak üzere yenilenmiştir.

ÇED Yönetmeliği’nde, çevresel etki değerlendirmesine tabi tutulacak faaliyetlerin belirlenmesinde listeleme usulünün benimsendiği görülmektedir. Yönetmelik’te doğrudan doğruya çevresel etki değerlendirmesine tabi olacak projeler Ek-1 listesinde belirtilmekle beraber; Ek-2 listesinde yer alanlar için seçme ve eleme ölçütlerine göre yapılan değerlendirme sonunda “ÇED gereklidir” kararı alındıysa, yine bu projeler de çevresel etki değerlendirmesine tabi tutulacaktır.²⁴