Avrupa Birliği’nin Dış Sınırlarının Yönetiminde Üçüncü Ülkelerle İş Birliği: Türkiye Örneği

Cooperation with Third Countries in the Management of External Borders of the European Union: The Case of Turkey

Mehmet Hanifi BAYRAM, Ramazan İZOL

Son yıllarda Avrupa Birliği (AB) sınırlarında göçmen akını yoğunlaşmıştır. Böylece sınır yönetimi AB için öncelikli bir alan haline gelmiştir. Bu çerçevede Avrupa Birliği sınır yönetimi ve Frontex konusunda önemli düzenlemeler yapmıştır. 2007/2004 sayılı Tüzük ile kurulan Frontex, 2005 yılında göreve başladığından beri, ortak operasyonlar ve hızlı sınır müdahaleleri, risk analizi, ortak geri dönüş operasyonları, bilgi alışverişi ve üçüncü ülkelerle kurulan ilişkilerle Avrupa Birliği ve Schengen Alanı’na üye devletlerin dış sınırlarını güvence altına almalarına yardımcı olmaktadır. Coğrafi konumu dolayısıyla ve aday ülke olarak Türkiye, Birliğin tüm bu düzenlemelerinden doğal olarak etkilenmektedir. Sekiz ülkeyle 2600 kilometrelik kara sınırına sahip olan Türkiye, 2000’li yıllardan itibaren bir göç ve geçiş ülkesi haline gelmiştir. Türkiye’nin toprakları üzerinde karşı karşıya kaldığı artan göç yükü ve riskleri, AB’yi endişelendirecek niteliktedir. Dışişleri Bakanlığı ile Frontex arasında 2012’de iş birliği “Mutabakat Zaptı” ve devamında da üç İş birliği Planı imzalanmıştır. Mutabakat Zaptı ve İş birliği Planları, sınır yönetimi alanında risk analizi ve veri değişimi, Türkiye ile AB üyesi ülke sınır geçiş noktalarında gözlemci görevlendirilmesi ve Frontex tarafından düzenlenen eğitim faaliyetlerine katılım sağlanması hususlarını içermektedir. Sınır güvenliğinden sorumlu tek bir sivil teşkilat oluşturmaya yönelik mevzuat, esas olarak sınır bölgelerindeki güvenlik endişeleri nedeniyle askıya alınmıştır. Türkiye’nin AB sınır yönetimdeki rolü, iç siyasi dengelerdeki değişikliklere ve AB’nin Türkiye’yi Avrupa sınırlarının sağlamlaştırılmasına dahil etme arzusuna bağlıdır. Her iki taraftaki irade değişikliği, AB dış sınırlarının yönetimine yönelik dayanışmayı şekillendirecektir. Özellikle göç akışının yönetimi etkilenmeye açıktır, bu alanda yakın iş birliği sürdürülmelidir. AB’nin tahsis ettiği fon miktarı yüksek olsa da, Türkiye’nin topraklarında 3,7 milyon mülteciyi ve göçmeni barındırma ve yasa dışı göçmen akışına karşı koyma kapasitesi yoktur. AB, bu gerçeği kabul edip Türkiye’nin sarf ettiği muazzam çabada ekonomik, siyasi ve sosyal sorumluluğu paylaşmalıdır. Türkiye’nin hem komşu ülke hem de AB ile üyelik müzakeresi sürecinde olduğu unutulmamalıdır.

Frontex, Avrupa Birliği, Dış sınırlar, Üçüncü Ülkeler, İş Birliği, Türkiye.

In recent years, the influx of migrants has intensified at the borders of the European Union (EU). Thus, border management has become a priority for the EU. In this context, European Union has made significant regulations on border management and Frontex. Established with the Regulation No 2007/2004, Frontex, since took office in 2005, assists the European Union and Schengen Area member states to secure their external borders through joint operations, rapid border interventions, risk analysis, joint repatriation operations, information exchange and relations with third countries. As a candidate country, Turkey is naturally affected by these regulations of the Union due to its geographical location. Having a land border of 2600 kilometers with eight countries, Turkey has become a country of migration and transit since the 2000s. The increasing migration burden and risks faced by Turkey are at a level to concern the EU. “A Memorandum of Understanding” on cooperation was signed between the Ministry of Foreign Affairs and Frontex in 2012, followed by three Cooperation Plans. The Memorandum of Understanding and the Cooperation Plans include risk analysis and data exchange in the field of border management, assignment of observers at the border crossing points of Turkey and EU member states and participation in educational activities organized by Frontex. Legislation to create a single civilian body responsible for border security has been suspended mainly due to security concerns in the border areas. Turkey’s role in EU border management depends on changes in domestic political balances and the EU’s willingness to involve Turkey in the strenghtening of European borders. The attitudes of both sides will shape the solidarity towards the management of the EU’s external borders. In particular, the management of the migration flows is vulnerable to influence thus cooperation should be maintained in this area. While the amount of funds allocated by the EU is high, Turkey does not have the capacity to host 3.7 million refugees and migrants on its territory and to withstand the flow of illegal migrants. EU must acknowledge this fact and share the economic, political and social responsibility in Turkey’s enormous effort. It should not be forgotten that Turkey is both a neighboring country and is in the process of membership negotiations with the EU.

Frontex, Cooperation, Third Countries, External Borders, European Union, Turkey.

Extended Abstract

In recent years, the influx of migrants has intensified at the borders of the European Union (EU). Thus, border management has become a priority for the EU. In this context, European Union has made significant regulations on border management and Frontex. Established with the Regulation No 2007/2004, Frontex, since took office in 2005, assists the European Union and Schengen Area member states to secure their external borders through joint operations, rapid border interventions, risk analysis, joint repatriation operations, information exchange and relations with third countries.
The aim of the EU in the field of external border management is the development and implementation of European integrated border management at national and Union level, which is necessary for the free movement of persons within the borders of the Union and which is one of the essentials of area of freedom, security and justice. European integrated border management plays a central role in improving migration management.
The European Border and Coast Guard (EBCG) was established by EU with the Regulation No. 2016/1624 following the migration crisis in 2015. This new unit consists of the European Border and Coast Guard Agency (Frontex) and the national authorities responsible for border management and national coast guards performing border control duties. A new regulation was adopted in 2019 to strengthen external border management (Regulation No. 2019/1896). Cooperation with third countries is a key element of European migration policy. EU has significantly revised its repatriation policy and cooperation with third countries in this new regulation in order to maintain the cooperation on a long-term basis.
As a candidate country, Turkey is naturally affected by these regulations of the Union due to its geographical location. Having a land border of 2600 kilometers with eight countries, Turkey has become a country of migration and transit since the 2000s. The increasing migration burden and risks faced by Turkey are at a level to concern the EU. Therefore, EU swiftly encouraged Turkey to restrict access to its territory and intensify its fight against irregular migration.
The EU cooperates with third countries on the concept of border and the management of its external borders as needed. The EU has not limited border management only to the member states, and has not neglected to cooperate closely with neighboring countries. To this end, EU cooperates with Turkey, which has been leading the negotiations for accession since 2005 for border control. EU supports Turkey in its effort to strengthen control of migration flows and to ensure effective border management. Turkey also supports the EU to ensure effective management of external borders. In this framework, Turkey is taking steps regarding the measures taken to strengthen border management, conduct risk analyses, deploy contact officers and ensure the participation of observers.
“A Memorandum of Understanding” on cooperation was signed between the Ministry of Foreign Affairs and Frontex in 2012, followed by three Cooperation Plans. The Memorandum of Understanding and the Cooperation Plans include risk analysis and data exchange in the field of border management, assignment of observers at the border crossing points of Turkey and EU member states and participation in educational activities organized by Frontex.
It is clear that Turkey’s legislation on external borders is inspired by the EU legislation. Although practices, legal and administrative regulations are not fully compatible with EU legislations, Turkey’s efforts in this direction facilitate cooperation on the effective management of external borders undoubtedly.
Legislation to create a single civilian body responsible for border security has been suspended mainly due to security concerns in the border areas. Turkey’s role in EU border management depends on changes in domestic political balances and the EU’s willingness to involve Turkey in the strenghtening of European borders. The attitudes of both sides will shape the solidarity towards the management of the EU’s external borders. In particular, the management of the migration flows is vulnerable to influence thus cooperation should be maintained in this area. The continuation of this cooperation is in the interests of both the EU and Turkey.
While the amount of funds allocated by the EU is high, Turkey does not have the capacity to host 3.7 million refugees and migrants on its territory and to withstand the flow of illegal migrants. EU must acknowledge this fact and share the economic, political and social responsibility in Turkey’s enormous effort. It should not be forgotten that Turkey is both a neighboring country and is in the process of membership negotiations with the EU. Therefore, in terms of this problem, permanent solutions should be found by opening the relevant chapters in the EU membership process.

GİRİŞ

Son yıllarda devletler ülkelerinin güvenliğini artırmak amacıyla sınırlarına¹ 26.000 km duvar örmüşlerdir² . Metal bariyerlerle birlikte “ayırma duvarları” günümüzde 40.000 km uzunluğa ulaşmaktadır. 2016 yılında uluslararası kara sınırlarının uzunluğu 252.000 km’ye erişmektedir³ .

Avrupa’da da tarih tekerrür etmektedir. Roma İmparatorluğu’nun sınırları boyunca inşa edilen surlar gibi, AB’nin etrafına da duvarlar inşa edilmektedir. Yunanistan-Türkiye sınırındaki Meriç Nehri boyunca 40 km’lik çelik duvar inşası sayılabilir. Bulgaristan’ı Türkiye’den ayıran sınır, 240 km uzunluğunda dikenli tel bariyerle korunmaktadır. Macaristan Sırbistan ile 175 km sınır hattına dikenli tel çit çekilmiştir⁴ . Son olarak Polonya, Belarus’tan yasa dışı yollardan göçmenlerin Avrupa Birliği (AB) topraklarına geçmesini engellemek amacıyla Belarus sınırı boyunca 180 km uzunluğunda duvar inşa etmeye başlamıştır⁵ .

Sınır güvenliğini güçlendirmek, kaçakçılıkla ve yasadışı geçişlerle mücadele etmek amacıyla Türkiye, 2015 yılında Sınır Fiziki Güvenlik Sistemi projesi başlatmıştır. Bu proje kapsamında, 1.295 km’lik Suriye sınırının 837 km’si 2015-2021 yılları arasında⁶ , 1.182 km’lik İran sınırının 176 km’si 2017-2021 yılları arasında sınır duvarı örülerek kapatılmıştır. Hakkari’de de Irak sınırına 13 km duvar yapılmıştır⁷ . Şimdiye kadar toplam 2.949 km kara sınırının yüzde 36,5’ü olan 1.079 km’sinde güvenlik duvarı inşa edilmiştir⁸ . Güvenlik sorunları, göçmen akını, terörle mücadele ve kaçakçılık gibi nedenlerle devletler sınırlarına duvar inşa edip, ülkelerini güvenceye alacak daha etkili sınır yönetimi arayışına girmektedirler.

Son yıllarda Avrupa Birliği (AB) sınırlarında göçmen akını yoğunlaşmıştır⁹ . Böylece sınır yönetimi AB için öncelikli bir alan haline gelmiştir. Bu çerçevede Avrupa Birliği sınır yönetimi ve Frontex konusunda önemli düzenlemeler yapmıştır. 2007/2004 sayılı Tüzük¹⁰ ile kurulan Frontex, 2005 yılında göreve başladığından beri, ortak operasyonlar ve hızlı sınır müdahaleleri, risk analizi, ortak geri dönüş operasyonları, bilgi alışverişi ve üçüncü ülkelerle kurulan ilişkilerle Avrupa Birliği ve Schengen Alanı’na üye devletlerin dış sınırlarını güvence altına almalarına yardımcı olmaktadır¹¹ .

Dış sınırların yönetimi alanında AB’nin amacı, Birlik içindeki kişilerin serbest dolaşımı için gerekli olan ve özgürlük, güvenlik ve adalet alanının da temel bileşenlerinden biri olan, Avrupa entegre sınır yönetiminin ulusal ve Birlik düzeyinde geliştirilmesi ve uygulanmasıdır. Avrupa entegre sınır yönetimi, göç yönetimini geliştirmede merkezi bir rol oynamaktadır¹² . Amaç, dış sınırların geçişini etkin bir şekilde yönetmek ve bu sınırlardaki göçmen sorunlarıyla ve gelecekteki muhtemel tehditlerle mücadele etmek olmalıdır. Böylece, sınır ötesi boyutları olan ciddi suçlarla mücadeleye yardımcı olunarak, Birliğin yüksek düzeyde iç güvenliği sağlanacaktır¹³ .

AB’nin dış sınırlarının yönetimi sadece belli noktalarda giriş ve çıkışların kontrolü ile sınırlı olmayıp, aynı zamanda istihbarat (bilgi toplama) ve risk analizini de içine alan zamana ve mekana yayılan sınır kontrolü ve gözetim faaliyetini kapsamaktadır¹⁴ ,¹⁵ . Schengen ve AB bu anlamda, geleceğin sınır yönetiminin laboratuvarı olarak görülebilir.

2015 yılında yaşanan göç krizinin ardından 2016/1624 sayılı Tüzük¹⁶ ile Avrupa Birliği, Avrupa Sınır ve Sahil Güvenlik Birimi’ni (ASSGB) kurmuştur. Bu yeni Birim, Avrupa Sınır ve Sahil Koruma Ajansı (ASSGA) (Frontex), sınır yönetiminden sorumlu ulusal makamlar ve sınır kontrol görevlerini yerine getiren ulusal sahil korumalarından oluşmaktadır. Dış sınır yönetimini güçlendirmek üzere 2019’da yeni bir düzenleme kabul edilmiştir (2019/1896 sayılı Tüzük)¹⁷ . Üçüncü ülkelerle iş birliği, Avrupa göç politikasının temel bir unsurudur. Bu iş birliğini uzun vadeli olarak sürdürmek amacıyla AB, bu yeni düzenlemede geri dönüş politikasını ve üçüncü ülkelerle olan iş birliğini önemli oranda revize etmiştir.

Coğrafi konumundan ve aday ülke statüsünden dolayı Türkiye, Birliğin tüm bu düzenlemelerinden doğal olarak etkilenmektedir. Birlik tedbirleri, göçmenlerin Türkiye üzerinden geçişini azaltmayı ve Schengen Alanı’nın güvenliğini artırmayı hedeflemektedir. Sekiz ülkeyle 2600 kilometrelik kara sınırına sahip olan Türkiye, 2000’li yıllardan itibaren bir göç ve geçiş ülkesi haline gelmiştir. Türkiye’nin toprakları üzerinde karşı karşıya kaldığı artan göç yükü ve riskleri, AB’yi endişelendirecek niteliktedir¹⁸ . Bu nedenle AB hızlı bir şekilde Türkiye’yi topraklarına erişimi kısıtlamaya ve düzensiz göçle mücadelesini yoğunlaştırmaya teşvik etmiştir¹⁹ . Türkiye ile 2013 yılında imzalanan geri kabul anlaşması, düzensiz göçün kontrol altına alınmasında önemli bir adım olmuştur²⁰ .

Yunanistan ve Bulgaristan sınırlarına örülen duvarlara rağmen düzensiz göçmenlerin Avrupa’ya yöneldiğini gören AB, 18 Mart 2016’da “AB-Türkiye Anlaşması” olarak bilinen bir Bildiri kabul etmiştir²¹ . Bu AB-Türkiye Bildirisi’nin ana hedefi, “Türkiye topraklarından AB’ye düzensiz bir göç yolunun açılmasını önlemek” olmuştur²² . Türkiye’den Yunanistan’a düzensiz geçişlerde Bildiri’nin hayata geçirilmesi sonrasında keskin bir düşüş meydana gelmiştir²³ .

Son yıllarda yaşanan yasa dışı sınır geçişlerinin yalnızca Türkiye’ye değil AB’ye de önemli yansımaları olmuştur. Bu nedenle, AB’nin entegre sınır yönetim politikalarıyla uyumlu, yüksek-seviye sınır izleme ve sınır denetim sistemleri ve standartlarının geliştirilmesinde AB Türkiye’ye destek olmaktadır²⁴ .

AB sınır kavramı ve dış sınırlarının yönetimi konusunda ihtiyaca göre üçüncü ülkelerle iş birliğine girmektedir. AB sınır yönetimi konusunu sadece üye devletlerle sınırlamamış, komşu ülkelerle de yakın iş birliğinde bulunmayı ihmal etmemiştir. Bu düşünceyle AB, sınır kontrolü için 2005 yılından bu yana katılım müzakerelerine öncülük eden Türkiye ile iş birliği yapmaktadır. AB, göç akışlarının kontrolünü güçlendirme çabasında Türkiye’yi desteklemekte ve etkili sınır yönetimini sağlamada yardımcı olmaktadır. Türkiye ayrıca dış sınırların etkin yönetimini sağlamak için AB’ye destek olmaktadır. Bu çerçevede Türkiye, sınır yönetimini güçlendirmek, risk analizlerini, irtibat görevlilerinin konuşlandırılmasını ve gözlemcilerin katılımını sağlamak için alınan önlemlerle ilgili adımları atmaktadır.