Arama yapmak için lütfen yukarıdaki kutulardan birine aramak istediğiniz terimi girin.

Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem Mutabakat Metni Üzerine Bir İnceleme

A Review on the Strengthened Parliamentary System Consensus Text

Firdevs YÜZBAŞI TOBAZ, Metin BAYKAN

Türkiye’de hükümet sistemi tartışmaları, siyasilerden akademisyenlere kadar uzanan geniş bir çevrede, uzun zamandır tartışılan konular arasında yer almaktadır. Akademik çevrelerde ve kamuoyunda sürüp giden bu tartışmalarda parlamenter sistem, yürütmenin güçsüzlüğü ve istikrarsızlığı, sistemin koalisyon hükümetleri sebebi ile rejim tıkanıklarına sebep olması gibi gerekçelerle eleştirilmiş ve başkanlık veya yarı başkanlık sistemlerinin Türkiye’ye uygun olup olmadığı ele alınmıştır. Bu tartışmaların sonucunda son olarak, 21 Ocak 2017 tarih ve 6771 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile Türkiye’nin hükûmet sisteminde bir değişiklik söz konusu olmuştur. Bu anayasa değişikliği ile Türkiye uzun yıllardır hükûmet sistemi olarak benimsediği ve uyguladığı parlamenter hükûmet sistemini terk etmiş; parlamenter sistem yerine Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi olarak adlandırılan tamamen kendine özgü bir hükûmet sistemini kabul etmiştir. Fakat bu sisteme geçilmesi ile de tartışmalar son bulmamış, Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine eleştiriler yöneltilmiş, Cumhuriyet Halk Partisi, İYİ Parti, Gelecek Partisi, DEVA Partisi, Saadet Partisi ve Demokrat Partinin aralarında bulunduğu altı parti tarafından parlamenter sisteme yeniden dönüş önerisi dile getirilmiş; fakat 1982 Anayasası’nın öngördüğü parlamenter sistem modeli tercih edilmemiş, “Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem” olarak adlandırılan bir hükümet sistemi önerisi geliştirilmiştir. Bu çalışmada yürürlükteki hükûmet sistemine alternatif olarak önerilen “Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem” önerisi incelenecektir.

Cumhurbaşkanı, Parlamenter Sistem, Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem, Rasyonelleştirilmiş Parlamentarizm, Kurucu Güvensizlik Oyu.

Debates on the government system in Turkey are among the topics that have been discussed for a long time in a wide circle ranging from politicians to academics. In these ongoing debates in academic circles and the public, the parliamentary system has been criticized for reasons such as the weakness and instability of the executive, the system’s cause of regime blockages due to coalition governments, and whether presidential or semi-presidential systems are suitable for Turkey. As a result of these discussions, there has been a change in the government system of Turkey with the Act No. 6771 Amending the Constitution of the Republic of Turkey dated January 21, 2017. With this constitutional amendment, Turkey abandoned the parliamentary government system that it had adopted and implemented as a government system for many years; Instead of the parliamentary system, it adopted a completely unique system of government called the Presidential System of Government. However, the debates did not end with the transition to this system, criticism was directed against the Presidential Government System, and six parties, including the Republican People’s Party, IYI Party, Future Party, DEVA Party, Felicity Party and Democrat Party, voiced a proposal to return to the parliamentary system, however, the parliamentary system model envisaged by the 1982 Constitution was not preferred, and a proposal for a government system called “Reinforced Parliamentary System” was developed. In this study, the “Reinforced Parliamentary System” proposed as an alternative to the current government system will be examined.

President, Parliamentary System, Strengthened Parliamentary System, Rationalized Parliamentarism, Founding Vote of No Confidence.

Giriş

Hükümet sistemi kavramının üzerinde uzlaşma bulunan bir tanımı yoktur. Bir görüşe göre kavram, devlet içinde yer alan kuvvetlerin dağılımı ve düzenlenişi bakımından anayasal demokrasilerde veya demokratik olmayan rejimlerde uygulanan kural ve kurumlar dizgesinin tamamı olarak tanımlanabilecektir.1 Öte yandan, hükümet sistemleri arasında sınıflandırma yaparken asıl önemli unsurlar, yasama ve yürütme kuvvetleri ile bu kuvvetler arasındaki ilişkilerdir. Sınıflandırma yaparken yargı organı, teknik ve edilgen bir alan olduğu2 ve yargının her sistemde yasama ve yürütme kuvvetlerinden ayrı olduğu veya olması gerektiği için dışarıda tutulmaktadır.3 Türkiye; 1921 Anayasası döneminden bu yana Meclis hükümeti sisteminden parlamenter sisteme, yarı başkanlık sisteminden başkanlık sistemine kadar temel hükümet sistemlerinin neredeyse tamamını tecrübe etmiştir.

Bununla birlikte, belirtmek gerekir ki 1921-1924 arasındaki kısa dönem bir tarafa bırakılırsa, cumhurbaşkanının tedricen güçlenmesine yönelik olarak sistemden bazı sapmalar olmakla birlikte, parlamenter sistem bütün anayasaların temel motifi olmuştur. 2007 yılında Anayasa Mahkemesi’nin cumhurbaşkanlığı seçimi sırasında mecliste üye tam sayısının üçte ikisi oranında (367) milletvekili bulunmasının gerekli olduğuna dair verdiği karar sonrasında yeni cumhurbaşkanı seçilememiş ve Anayasa değişikliğiyle cumhurbaşkanını halkın seçmesi kabul edilmiş4 ve bu değişiklikle birlikte, Türkiye parlamenter sistemi fiilen terk ederek, cumhurbaşkanının halk tarafından seçildiği ve önemli anayasal, siyasal güç kullandığı bir yarı-başkanlık sistemine geçmiştir.5 Fakat 1982 Anayasası’nın öngördüğü hükümet sisteminde asıl önemli farklılaşma, 16 Nisan 2017 tarihinde yapılan halkoylaması ile kabul edilen 6771 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunla gerçekleşmiş,6 6771 sayılı Kanunla birlikte, Türkiye Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi (CHS) veya Türk Tipi Başkanlık Sistemi olarak adlandırılan tamamen kendine özgü bir sisteme geçiş yapmıştır.

CHS; gerek halkoylaması sürecinde gerek halkoylamasıyla kabul edildikten sonraki kısa uygulanış sürecinde, yönetimde kişiselliğe ve keyfiliğe yol açmış olması, cumhurbaşkanına yasama, yürütme ve yargıyı güdümü altına alan çok geniş yetkiler tanıyarak otoriter bir yönetim yaratmış olması, TBMM’nin işlevsiz ve etkisiz hale gelmesi, bütün yürütme erkinin tek bir kişinin elinde toplanması, denge denetleme mekanizmalarının yok edilmesi gibi nedenler ile sıkça eleştirilmiş ve bu nedenle, muhalefet partileri tarafından CHS’nin değişmesinin gerekli olduğu mütemadiyen belirtilmiştir.

Eleştirilerin odak noktasında CHS’nin sert kuvvetler ayrılığı ve “güçlü parlamento” iddiasıyla çelişmesi yer almaktadır. Cumhurbaşkanının Meclisi fesih yetkisi, Meclisin inhisarında olması gereken bütçe çıkarma hakkının dolaylı bir şekilde etkisiz kılınması, fiili bir gerçeklik olarak norm koyma yetkisinin cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle büyük oranda yürütme organının eline geçmiş olması bu çelişkinin tezahürü olarak dile getirilmiştir.

Bu meyanda siyasi partiler düzleminde ilk olarak 17 Kasım 2020 tarihinde Gelecek Partisi tarafından “Siyasal Sistemde Gelecek Modeli: Tam Demokrasi için Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem” adını taşıyan bir rapor hazırlanmış,7 Gelecek Partisi’nin önerisini 6 Mayıs 2021’de İyi Parti’nin “İyileştirilmiş ve Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem” önerisi izlemiş,8 son olarak 4 Ekim 2021 tarihinde DEVA Partisi, “Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem Önerisi” başlığı altında kendi hükümet sistemi önerisini kamuoyu ile paylaşmıştır.9

İlerleyen süreçte ise Cumhuriyet Halk Partisi (CHP), İYİ Parti, Gelecek Partisi, DEVA Partisi, Saadet Partisi ve Demokrat Parti temsilciler belirli aralıklarla toplanmış ve hükümet sistemi değişikliği ile ilgili ortak bir metin hazırlamak için çalışmalara başlanmış ve oluşturulan ortak mutabakat metni, 28 Şubat 2022 tarihinde kamuoyu ile paylaşılmıştır.10

Bu mutabakat metni; her ne kadar “Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem” başlığını taşısa da bir hükümet sistemi alternatifi sunmaktan ziyade, daha çok yeni bir anayasa taslağının ön çalışması niteliğindedir. Dolayısıyla metinde, yasama-yürütme ilişkilerinin kapsamının çizilmesinin yanı sıra temel haklar ve hürriyetler, yargı organı vesair hususlarda da birtakım vaatlerde bulunulmaktadır. Bizim çalışmamızda ise söz konusu mutabakat metninin ortaya koymaya çalıştığı hükümet sistemi önerisinin unsurları ele alınacaktır. Bu önerinin parlamenter sistemin bir türevi olması hasebiyle, öncelikle kısaca parlamenter sistemin tanımı ve genel esasları üzerinde durulacak, sonrasında ise altı siyasi partinin uzlaştığı Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem mutabakat metni, yasama ve yürütme organlarının yapısı, işleyişi ve ayırt edici özelliklerine yönelik maddeler üzerinde yoğunlaşılarak olumlu ve olumsuz/eksik yönleriyle değerlendirilecek ve bir takım eleştiriler ve öneriler sunulacaktır.

I. Parlamenter Sistem

Epstein parlamenter sistemi, “yürütme iktidarının yasama iktidarından kaynaklandığı ve ona karşı sorumlu olduğu anayasal bir demokrasi tipi” olarak tanımlamaktadır.11

Epstein tarafından yapılan bu tanıma göre parlamenter sistemin, iki ayırıcı özelliği bulunmaktadır. Bu özellikler, hükümetin yasama organından kaynaklanması, yasama organı tarafından seçilmesi ve hükümetin yasama organına karşı sorumlu olmasıdır.12 Gözler, bu unsurlara “yürütme organının ikili yapıda olması” özelliğini de eklemekte ve bu özellikleri parlamenter sistemin asli özellikleri olarak belirtmektedir.13

Tanımlardan anlaşılacağı üzere, parlamenter sistemin çeşitli ayırt edici özellikleri vardır. Bu özellikler daha yakından incelendiğinde, belirli sonuçlara ulaşmak mümkündür. Yasama ve yürütme kuvvetlerinin birbirinden yumuşak bir şekilde ayrılmasına dayanan parlamenter hükümet sisteminde, çift yapılı olan yürütme organının bir kanadını devlet başkanı, diğer kanadını hükümet veya bakanlar kurulu oluşturmaktadır.14

Yürütme organının birinci kanadı olan devlet başkanı monarşik parlâmenter sistemlerde “kral”, cumhuriyet tipi parlâmenter sistemlerde ise “cumhurbaşkanı” olarak adlandırılmaktadır.15 Devlet başkanının seçim usulü, monarşik ve cumhuriyetçi parlamenter sistemlerde farklılık arz etmektedir. Parlamenter monarşilerde devlet başkanı irsî olarak belirlenmekteyken; parlamenter cumhuriyetlerde ise yasama organı tarafından seçilmektedir.16

Parlamenter sistemin bir diğer özelliği, devlet başkanının siyasi sorumsuzluğudur. Başka bir deyişle, devlet başkanının, yasama organı tarafından görevden alınması söz konusu değildir.17

Parlamenter sistemlerde devlet başkanlarının sorumsuzluğu, siyasi bir sorumsuzluktur. Bu nedenle, devlet başkanlarının işlemlerine sorumlu başbakanla ilgili bakanın imza atması geleneği vardır. Devlet başkanının aynı zamanda cezai sorumluluğu da bulunmamaktadır. Bu kural, parlamenter monarşilerde mutlak olarak uygulanmaktadır. Parlamenter cumhuriyetlerde de “vatana ihanet” gibi belli suçlar dışında geçerli olmaktadır.18

Devlet başkanının sorumsuz olması, aynı zamanda yetkisiz olması anlamına gelmektedir. Çünkü kamu hukukunda yetki ve sorumluluğun paralel olması esastır.19 Nitekim parlamenter sistemin olağan biçiminde, devlet başkanlarının yürütmedeki rolleri oldukça düşük, hatta sembolik düzeydedir. Doktrinde de parlamenter sistemin gerçek anlamda işleyebilmesi için cumhurbaşkanına verilen yetkilerin sembolik devlet başkanlığı düzeyini aşmamasının gerekli olduğu belirtilmektedir.20

Yürütme organının diğer tarafını oluşturan hükümet, devlet başkanının aksine parlamento karşısında sorumludur.21 Ülkelere göre farklı şekilde adlandırılan hükümet başkanı, “bakanlar konseyi başkanı”, “başbakan”, “kabine şefi” ya da “şansölye” olarak tanımlanmaktadır. Hükümet ise parlamento içinden çıkarak, parlamentonun güvenine dayanmaktadır.22

Parlamenter sistemlerde parlamentodan güvenoyu alamayan hükümetin düşmesi veya çekilmesi gerekmektedir. Yasama organı güvensizlik oyu vererek hükümeti görevden alabilmekte ve yerine yeni bir hükümetin kurulmasını destekleyebilmektedir. Bu açıdan parlamenter sistemlerde kolektif bir yapısı olan hükümetin, “parlamentoya karşı sorumluluğu”, “birliği”, “bütünlüğü” büyük önem taşımaktadır.23

Parlamenter sistemlerde kolektif sorumluluğun yanında her bakan ayrıca yürüttüğü siyasal politika sebebi ile yasama organı karşısında tek tek sorumludur. Bu sorumluluk, bireysel sorumluluk olarak adlandırılmaktadır. Bireysel sorumluluk gereği, yasama organı bir bakanın genel politika doğrultusunda yaptığı işlemler dışındaki siyasi faaliyetlerinden güven duymaması durumunda, sadece bir bakan hakkında güvensizlik oyu verip, bakanı görevden alabilmektedir.24

Belirtmek gerekir ki yukarıda değindiğimiz gibi, bu özellikler parlamenter sistemin asli özellikleridir. Gözler bu özelliklere ek olarak, parlamenter sistemin tali özelliklerinin olduğunu belirtmekte; başka bir deyişle, tali özelliklerin parlamenter sistemin olmazsa olmaz şartları olmadığını, yukarıda değindiğimiz üç asli özelliği taşıyan bir sistemin, sırf tali özellikleri taşımadığı gerekçesi ile parlamenter sistemden çıkmayacağını belirtmiştir.25

Parlamenter sistemin ilk tali özelliği, yürütme organının yasama organını feshedebilmesidir. Fesih, öngörülmüş olan olağan seçim zamanı henüz gelmeden parlamentonun varlığına son verilmesi ve bunun sonucunda yeni seçimlere gidilebilmesidir.26

Parlamenter sistemin diğer tali özellikleri ise yürütme aynı kişinin, hem yürütmede hem yasamada görev alabilmesi ve bakanlar kurulunun yasama organının çalışmalarına katılabilmesidir. Bu bağlamda parlâmenter hükümet sistemlerinde aynı kişi, hem milletvekili hem bakan veya başbakan olabilmekte, aynı zamanda yasama ve yürütme organları arasında iş birliği olduğu için bakanlar kurulu, yasama organının çalışmalarına katılabilmekte ve kanun tasarısı sunabilmektedir.27

II. Mutabakat Metninin Güçlendirilmiş Parlamenter Sisteme İlişkin Çıktısı

Bugün dünyanın birçok ülkesinde uygulanan parlamenter sistem, aynı anayasal kurallar ile ülkelerin kendi özgün toplumsal koşullarına ve ülkelerin siyasi tecrübelerine göre farklı şekillerde uygulanabilmekte, bazı ülkelerde sistemi daha işler hale getirmeye yönelik uygulamalar, sistemin içine katılabilmektedir. Bu uygulamalar doktrinde rasyonelleştirilmiş parlamentarizm olarak tanımlanmakta, bu tanım ile genel olarak parlamenter sistemin temel özelliklerinin korunarak, hükümetin istikrarını ve etkinliğini arttırmak amacı ile belirli mekanizmaların sisteme eklenmiş olma durumu kastedilmektedir.28

Mutabakat metninde de Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem kavramı açık bir şekilde tanımlanmamasına rağmen, yürütmeye etkinlik kazandırmaya yönelik aşağıda değineceğimiz araçlarla “rasyonelleştirilmiş parlamentarizm” odaklı bir model benimsendiği görülmektedir, Nitekim mutabakat metninde Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem önerisi ile geçmişe geri dönülmediği, yasamanın yürütmeyi etkin şekilde denetlediği, yürütmenin yasama önünde hesap verdiği, hükümet istikrarının sağlandığı ve hukuk devleti ve kuvvetler ayrılığı esasına dayanan yeni bir sisteme geçildiği belirtilmiştir.29

Öte yandan mutabakat metninde Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem kavramı, sadece siyasi partiler tarafından istikrarı sağlayacak ve etkinliği artıracak mekanizmaların sisteme eklenmesi ile parlamenter sistemin rasyonelleştirildiği bir sistem anlamında kullanılmamıştır.30

Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem kavramı aynı zamanda devletin karşısında bireyin zayıf bir konumda olmasının önüne geçilerek, bireyin kendini belirlemesine ve tanımlamasına olanak tanıyan, insana araç olarak değil; amaç olarak bakılmasını ve davranılmasını sağlayan özgürlükçü, devletin tüm kurumlarının tüm vatandaşlarına hiçbir ayrım yapmaksızın eşit mesafede olduğu çoğulcu, millet iradesinin en yüksek oranda temsil edildiği, yargının tam anlamı ile bağımsız ve tarafsız olduğu, temel hakların ve özgürlüklerin güvence altına alındığı, basın özgürlüğünün, din ve vicdan özgürlüğünün, kadın, çocuk ve çevre haklarının tam anlamıyla korunduğu, düşüncelerin özgürce ifade edildiği, kamu yönetiminde tarafsızlık, eşitlik ve liyakatin ve düzenleyici ve denetleyici kurumların bağımsızlıklarının sağlandığı, yükseköğretim kurumlarının demokratikleştirildiği, siyasi makamların millete hizmetten başka bir amacının olmadığı, adil, şeffaf ve hesap verebilir bir sistem anlamında kullanılmıştır.31

Bu bağlamda mutabakat metni, sadece bir hükümet değişikliği önerisi değil; anayasal düzendeki eksiklik ve yanlışlıkları gidermeye yönelik vaatleri içeren bir metin görüntüsü vermektedir. Nitekim mutabakat metninin adı “Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem” olmasına rağmen, hükümet sistemi konusunda detaya girilmemiş, hatta bazı hususlar eksik bırakılmıştır.