Kadınları Şiddete Karşı Korumaya Yönelik Uluslararası İstanbul Sözleşmesi’nin Türkiye Açısından Feshine Dair Karar Hukuka Uygun mudur?

The Legality Question of the Decision Terminating the International Istanbul Convention on the Protection of Women Against Violence in Respect of Turkey

Ali Dursun ULUSOY, Ülkü HALATÇI ULUSOY

Kadınları şiddete karşı korumaya yönelik uluslararası İstanbul Sözleşmesi 20 Mart 2021 tarihinde Cumhurbaşkanı kararı ile Türkiye açısından feshedilmiştir. Çalışmada bu kararın hukuka uygun olup olmadığı özellikle uluslararası kamu hukuku ve idare hukuku açısından değerlendirilmiştir. Anayasal yönden onaylanması ve yürürlüğe konulması Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin “uygun bulma” kanununa tabi tutulmuş sözleşmeden “çıkma” kararı için de aynı yöntemin izlenmesi gerektiğinden, kararın öncelikle idari işlemlerin “şekil” unsuru yönünden ve buna ilaveten, “sebep” ve “konu” unsurları yönünden hukuka aykırı olduğu; ancak “yetki” unsuru yönünden hukuka aykırı olmadığı görüşü savunulmaktadır.

İstanbul Sözleşmesi, Kadına Karşı Şiddet, İdari İşlem, Cumhurbaşkanı Kararı.

International Istanbul Convention towards protection of women against violence was terminated for Turkey on 20 March 2021 with the decision of the President. In the study, especially in terms of public law and administrative law it has been evaluated that whether this decision is in compliance with the law or not. The decision is against the law from the points of firstly “in form” element and additionally from the “grounds” and “subject elements, since it necessitates to follow the same method for the decision to “withdraw” from the convention, which has been subjected to the “assenting” act of the Turkish Grand National Assembly to approve and implement it constitutionally; however it is argued that it is not illegal in terms of the “competence” element.

Istanbul Convention, Violence Against Women, Administrative Act, Presidential Decree.

Giriş

Kadınları şiddete karşı koruma amaçlı olarak Türkiye’nin de taraf olduğu ve üstelik İstanbul’da imzalanarak bu kentin adı verilen uluslararası İstanbul Sözleşmesinin¹ Türkiye açısından feshine dair 3718 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı (“CB Kararı”) 20 Mart 2021 tarihinde Resmî Gazete’de yayımlanmıştır.² Anılan Sözleşmeden çekilme/çıkma/fesih kararı T.C. Dışişleri Bakanlığı tarafından Avrupa Konseyi Genel Sekreterliğine bildirilmiş olup, çekilmeden itibaren üç ay sonra yürürlüğe gireceğinden, Konsey Genel Sekreterliği internet sitesinde bu çekilme kararının Türkiye açısından 1 Temmuz 2021 tarihinden itibaren geçerli olacağı ilan edilmiştir.³

Buna karşın çekilmenin, hem siyasi hem hukuki boyutta tartışması devam etmektedir. Bahsi geçen çekilme/çıkma/fesih kararının nedeni olarak Cumhurbaşkanlığı İletişim Başkanlığı tarafından yapılan açıklamadan da anlaşıldığına göre,⁴ bazı radikal muhafazakâr çevrelerin bir süredir bu Sözleşmeye ilişkin olarak, eşcinselliği teşvik ettiği yönündeki kampanyasının etkili olduğu anlaşılmaktadır.

Bu çalışmanın amacı, salt hukuksal boyut açısından bir değerlendirme yapılarak, İstanbul Sözleşmesinden çıkılmasına dair anılan CB Kararı’nın hukuka uygun olup olmadığını incelemek ve değerlendirmektir.

Anılan Sözleşmeden çıkılmasına ilişkin CB Kararı idari işlem niteliğinde olduğundan, bu kararın hukuka uygun olup olmadığı idari yargı mercileri tarafından değerlendirilecektir. 2575 sayılı Danıştay Kanunu m.24 hükmü uyarınca Cumhurbaşkanı kararlarına karşı ilk derece mahkemesi olarak Danıştay’da dava (iptal ve/veya tam yargı davası) açılması gerekmektedir. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu (İYUK) m.2 uyarınca bu idari işlemin hukuka uygun olup olmadığı, işlemin “yetki, şekil, sebep, konu ve amaç unsurları” yönünden incelenecek ve bu unsurların biri veya daha fazlasında hukuka aykırılık bulunursa işlem hukuka aykırı görülerek iptal edilecektir.

Bu konuda iptal davası açmada özel ehliyeti en tartışmasız olanlar kadın dernekleridir. Tüzüklerinde genel olarak kadın haklarının korunması, kadın-erkek eşitliğinin gerçek anlamda sağlanması, kadınların şiddete karşı korunması gibi faaliyet amaçları bulunan dernek veya tüzel kişiliği haiz diğer sivil toplum kuruluşları bu konuda iptal davası açmak için “menfaat” yani özel ehliyet koşulunu sağlamış olacaklardır.

Ayrıca tüm kadınlar da bireysel olarak böyle bir iptal davası açmada menfaat koşulunu sağlamaktadırlar. Bunun için dava açan kadının halen bizzat şiddete maruz kalmış veya halen doğrudan böyle bir tehdit altında bulunması da gerekmez. Çünkü toplumumuzda her kadının potansiyel olarak her an böyle bir somut tehlike altında olduğu söylenebilir. Zira anılan Sözleşmenin kadınları şiddete karşı korumak için çok önemli bir hukuksal araç olduğunda kuşku bulunmadığından; bu Sözleşmeden çıkılmasına yönelik idari işlemin iptalinde ülkede yaşayan her kadının somut ve güncel menfaati bulunduğu ileri sürülebilir.

Nitekim bu konuda iç hukuktaki en önemli düzenleme olan 6284 sayılı Ailenin Korunması ve Kadına Karşı Şiddetin Önlenmesine Dair Kanun, bu “kanunun uygulanmasında ve gereken hizmetlerin sunulmasında” “temel ilkeler” arasında, “Türkiye Cumhuriyeti Anayasası ile Türkiye’nin taraf olduğu uluslararası sözleşmeler, özellikle Kadınlara Yönelik Şiddet ve Aile İçi Şiddetin Önlenmesi ve Bunlarla Mücadeleye İlişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesi ve yürürlükteki diğer kanuni düzenlemeler esas alınır” şeklinde bir hükme de yer vermiştir (m.1). Böylece kanunun kadına karşı şiddetin önlenmesi için bahsi geçen Sözleşmenin “esas alınacağını” öngörmesi dahi, bu Sözleşmenin korunmasının ve feshedilmemesinin tüm kadınlar için önemini hukuksal olarak açıkça vurgulamaktadır. Dolayısıyla, söz konusu iptal davasını açmada her kadının hukuksal menfaati olduğuna kanıt niteliğindedir.

Diğer yandan Danıştay geleneksel olarak siyasi parti tüzel kişilikleri veya milletvekili sıfatıyla bu tür idari işlemlere karşı dava açılmasına sıcak bakmamaktadır ve bunların bu tür idari işlemlere karşı dava açmada özel ehliyetleri genelde kabul edilmemektedir.⁵

I. 2017 Anayasa Değişikliği Sonrasında Uluslararası Sözleşmelerin Türkiye Açısından İç Hukuktaki Yürürlüğe Koyulma ve Yürürlükten Çıkarılma Rejimi

Türk Hukuku’nda uluslararası antlaşmalara ilişkin mevzuat 1961 Anayasası döneminden bu yana, gerek kaleme alınışındaki karmaşıklık gerek bazı konuların açıklığa kavuşturulmamasından kaynaklanan muğlaklık nedeniyle hep tartışıla gelmiştir.

Anayasa’da 21 Ocak 2017 tarihli ve 6771 sayılı “Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun”la⁶ yapılan son değişikliklere koşut olarak uluslararası antlaşmaların yapım sürecine ilişkin mevzuatın da Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminin gereklerine uygun şekilde adaptasyonu gerekmiştir. Konuya ilişkin Anayasa m.90 ve m.104’te yer alan temel düzenlemelerde herhangi bir değişikliğe gidilmezken, 02.07.2018’de çıkarılan “Anayasa’da Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname”⁷ ile uluslararası antlaşmaların yapılması konusunda yetkiye ilişkin mevzuatta önemli değişiklikler yapılmıştır.

Konuya ilişkin değişiklik yapılan ilk mevzuat, “1173 sayılı Milletlerarası Münasebetlerin Yürütülmesi ve Koordinasyonu Hakkında Kanun”dur.⁸ İkinci mevzuat, 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 181’inci maddesi ile değiştirilip tadil edilen “244 sayılı Milletlerarası Andlaşmaların Yapılması, Yürürlüğü ve Yayınlanması ile Bazı Andlaşmaların Yapılması İçin Bakanlar Kurulu’na Yetki Verilmesi Hakkında Kanun” olup Kanunun adı, “244 sayılı Bazı Andlaşmaların Yapılması İçin Cumhurbaşkanına Yetki Verilmesi Hakkında Kanun” olarak değiştirilmiştir. Bir diğeri ise, yeni bir düzenleme olan ve “9 sayılı CBK” olarak adlandırılan “Milletlerarası Andlaşmaların Onaylanmasına İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi”dir.⁹

Uluslararası hukukun asli şekli kaynaklarından biri olan uluslararası antlaşmaların devletler için bağlayıcılık kazanması, her devletin ulusal hukuk sisteminde belirlenen yöntemler ile onaylanmasını gerektirir. Bu husus, devletlerin tamamen kendi takdirine bırakılmıştır.¹⁰ Dolayısıyla, uluslararası antlaşmalar, ulusal ve uluslararası hukukun işbirliği sonucunda oluşurlar. Antlaşmaların akdedilmesi süreci, ulusal ve uluslararası hukukta temsilci tayininden müzakere, imza, onaylama, yürürlüğe koyma ve tescil gibi yapılması lazım gelen bütün işlemleri içine almaktadır.¹¹ Uluslararası antlaşmaları akdetme yetkisi olan kişiler antlaşma müzakerelerine katılır ve son hali verilen metnin kesinleşmesi için de metni imzalar ya da daha sonra imzalanmak üzere paraflar.

İmza, henüz devletin antlaşma ile bağlı olduğunu göstermez; antlaşmayı onaylayacağına ilişkin bir taahhüt anlamına gelir ve söz konusu devlet antlaşmayı onaylayıncaya ya da açıkça antlaşmaya taraf olmayacağına ilişkin iradesini ortaya koyuncaya kadar antlaşmanın amacını ve konusunu ortadan kaldırmama yükümlülüğü altına girer. (1969 Viyana Sözleşmesi m.18) İmza aşamasından sonra antlaşmanın bağlayıcılık kazanması, ulusal anayasalara göre değişiklik gösteren onay işlemlerinin tamamlanmasına bağlıdır.

Neticede, geniş anlamda uluslararası antlaşmaların “yapılması” denilince, antlaşma metninin oluşturulup resmileştirilmesi, antlaşmanın bağlayıcılık kazanması ve daha sonra hüküm ile sonuç doğuracak şekilde gerekli işlemlerin tamamlanması gerektiği konusunda ulusal ve uluslararası hukukta görüş birliği olduğunu söylemek mümkündür.

Türk Hukuku’nda da uluslararası hukuk kurallarına (1969 Viyana Sözleşmesi m.7) paralel şekilde uluslararası antlaşmaların müzakeresi ve imzalanması aşamasında yürütme organı yetkili olup bu aynı zamanda kuvvetler ayrılığının da bir gereğidir. Hemen belirtmek gerekir ki Türkiye 1969 tarihli Viyana Antlaşmalar Hukuku Sözleşmesine taraf değildir. Öte yandan hükümlerinin büyük bölümü aynı zamanda örf ve adet hukuku kuralı olan düzenlemelerine Türkiye başından itibaren hiçbir itirazda bulunmadığı, bir başka deyişle ısrarlı muhalefet (persistentobjector) etmediği için Viyana Sözleşmesi hükümlerine uygun hareket etmektedir.

1961 Anayasası’nda olduğu gibi 1982 Anayasası da uluslararası antlaşmaları görüşme ve imza konusunda yetkili kişileri doğrudan belirleme yolunu tercih etmemiştir. 1982 Anayasası’nda dış politika konusunda yürütme organının ya da hükümetin görev alanının sınırlarını açıkça belirleyen bir düzenleme bulunmasa da dış ilişkilerin yürütülmesi görevinin yürütme organına ait olduğu genel kabul görmektedir.¹²

1982 Anayasası’nda uluslararası antlaşmaların imzalanmasına ilişkin bir düzenleme bulunmamaktadır. 244 sayılı Kanunun mülga olan 1’inci maddesinde, “imza”nın yanı sıra “paraf”, “nota teatisi” ve “katılma bildirisi”nden de söz edilmektedir. Anayasa m.104/11’de Cumhurbaşkanı’nın uluslararası antlaşmaları onaylama ve yayımlama yetkisinden söz edilmekle birlikte, “imza” yetkisi açıkça zikredilmemiştir. 9 sayılı CBK m.1’de ise, “imza yetkisinin verilmesi” başlığı altında “Milletlerarası andlaşmaların parafe edilmesi, imzalanması, nota teatisine konu teşkil etmesi veya bu andlaşmalara katılma bildirilerinin yapılması için atanacak Türkiye Cumhuriyeti temsilcileri ve bu temsilcilerin yetkileri, Cumhurbaşkanı kararıyla belirlenir. Bu kararlar, Resmî Gazete’de yayımlanmaz.” şeklinde bir düzenlemeye yer verilmiştir. 1173 sayılı Kanun m.1 uyarınca dış ilişkileri yürütme görevi verilen Dışişleri Bakanı da uluslararası antlaşmaları imzalayabilmektedir.

Sonuç olarak Türk Hukuku açısından Anayasa ve ilgili mevzuatta yer alan düzenlemeler kapsamında uluslararası antlaşmaların görüşülmesi, metninin saptanması ve imzalanması konusunda yetki verilen kişiler uluslararası hukukta geçerli kurallar ile örtüşmektedir. Herhangi bir yetki belgesi gerekmeyen kişiler Cumhurbaşkanı ve Dışişleri Bakanı’dır. Yetki belgesi aranmaksızın yurt dışında gönderildikleri devlet ya da uluslararası örgütler ile antlaşma metninin görüşmelerine katılarak metnin kesinleştirilmesinde yetkili kişiler devletlere gönderilen diplomatik temsilcilik başkanları ile uluslararası örgütlere gönderilen diplomasi temsilciliği başkanlarıdır. Yetki belgesi gereken kişiler için Cumhurbaşkanı tarafından bir karar çıkarılmaktadır.