2013/32/EU Sayılı Avrupa Konsey Yönergesi ile Düzenlenen Sınır Prosedürünün Türkiye İçin Uygulanabilirliğinin Değerlendirilmesi

Evaluation of Applicability of the Border Procedure Laid Down by the Directive 2013/32/EU of the European Parliament and of the Council for Turkey

Gökçe ARIKAN

Egemenlik yetkisine dayalı olarak devletlerin sınırlarını korurken aynı zamanda sığınma arayan kişilerin sığınma prosedürlerine erişim haklarını ihlal etmemeleri geri göndermeme ilkesinin bir gereğidir. Devletler tüm sığınma arayanları ülkeye kabul etmek zorunda olmasalar da sığınma prosedürlerine erişim sağlamakla yükümlüdürler. Dünya genelindeki Suriyeli sığınmacıların %65’inden fazlasını barındırarak son yıllarda kapasitesinin üzerinde en fazla sayıda yabancıya koruma sağlayan ülke konumunda olan Türkiye, halen sığınmacı akını ile karşı karşıyadır. Türkiye insan haklarına ilişkin pek çok uluslararası sözleşmeye taraftır ve ülkesine kabul ettiği kişilere yönelik temel hak ve özgürlükler başta olmak üzere ekonomik ve sosyal haklar sağlama yükümlülükleri de olduğundan, söz konusu yükümlülüklerini yerine getirebilecek şekilde sığınma süreçlerini yönetmelidir. Bu anlamda sığınma arayan kişilerin, ülkeye girişine izin verilmeksizin sınırda, transit bölgede ya da sınıra yakın yerlerde sığınma prosedürlerine erişimlerine imkan sağlanarak, uluslararası koruma başvuruları hakkında ülkenin sınırında ya da transit bölgesinde karar verebilmesine olanak sağlayan ve “26 Haziran 2013 tarihli Uluslararası Koruma Statüsü Verilmesi ve Geri Alınmasında Müşterek Prosedürlere İlişkin 2013/32/EU Sayılı Avrupa Konsey Yönergesi” ile düzenlenen sınır prosedürünün Türkiye için uygulanması önerilmektedir.

Sınır Prosedürü, Geri Göndermeme İlkesi, Sığınma Hakkı, Sığınma Prosedürlerine Erişim, Avrupa Birliği Ortak Sığınma Sistemi.

A requirement of the principle of non-refoulement is that states shall not violate the right of asylum seekers to access asylum procedures while they control and protect their borders based on their sovereign authority. States are obliged to ensure access to asylum procedures, although they do not have to admit all asylum seekers into their territory. Turkey, the country hosting the highest number of foreigners above its capacity in the world with 65% of Syrian asylum seekers, is still faced with an influx of those individuals. Turkey is party to many international treaties on human rights and is liable to provide economic and social rights, particularly fundamental rights and freedoms, to the foreigner it admits, and therefore, must manage the asylum processes so that it may fulfill the aforementioned obligations. In this sense, enabling a decision to be made on international protection applications at the country’s border or in the transit zone by providing asylum seekers with access to asylum procedures at the border, in the transit zone or near the border without being permitted into the territory, the border procedure that was laid down by the “Directive 2013/32/EU” is recommended for Turkey.

Border Procedure, Non-Refoulment Principle, Right of Asylum, Access to Asylum Procedures, The Common European Asylum System.

Giriş

Özellikle 2011 yılından itibaren Suriye’de meydana gelen olaylar sebebiyle sınırlarımıza gelen veya sınırlarımızı geçen sığınmacılar¹ başta olmak üzere; Türkiye kapasitesinin üzerinde sığınmacıya koruma sağlayarak Dünya’da en fazla sığınmacı barındıran ülke konumuna gelmiştir. Diğer yandan Türkiye’ye yönelik sığınmacı akını halen devam etmektedir. Türkiye’nin bir yandan sınır güvenliğini sağlarken diğer yandan da koruma ihtiyacı içerisindeki kişilerin sığınma prosedürlerine erişimlerine imkan vermesi gerekir. Sığınma arayan kişilerin ülkeye girişine izin verilmeksizin sınırda, transit bölgede ya da sınıra yakın yerlerde sığınma prosedürlerine erişimlerine imkan sağlanarak uluslararası koruma başvuruları hakkında ülkenin sınırında ya da transit bölgesinde karar verilmesine olanak sağlayan sınır prosedürünün Türkiye için uygulanabilirliği bu makalede değerlendirilmektedir. Zira AB üyesi bir devlet olabilmek için tüm AB müktesebatının üstenilmesinin gerekliliği ve Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Karar² ile AB’nin göçe ilişkin mevzuatının üstlenilmesinin nihai hedef olarak belirlenmesi sınır prosedürü uygulamasının değerlendirilmesini önemli hale getirmektedir. Bu kapsamda ilk kısımda geri göndermeme ilkesi ve sığınma prosedürlerine erişim hakkı arasındaki ilişki, ikinci kısımda Türkiye’ye yönelen yoğun sığınmacı akınındaki mevcut durum, üçüncü kısımda 26 Haziran 2013 tarihli Uluslararası Koruma Statüsü Verilmesi ve Geri Alınmasında Müşterek Prosedürlere İlişkin 2013/32/EU Sayılı Avrupa Konsey Yönergesi (2013/32/EU sayılı Yönerge)³ mad. 43 hükmü ile düzenlenen sınır prosedürü ve sınır prosedürünü ulusal mevzuatlarında düzenleyen AB üyesi devletlerden Almanya, Avusturya, Belçika, Fransa, Hollanda, İspanya, Portekiz, Romanya ve Yunanistan uygulamaları ve son kısımda da Türkiye için sınır prosedürünün uygulanabilirliği incelenmektedir.

I. Geri Göndermeme İlkesi ve Sığınma Prosedürlerine Erişim Hakkı

Bir devletin egemenlik yetkisinin gereği olarak ülkesi ve ülkesindeki kişiler üzerindeki hakimiyeti ilkesine dayalı olarak yabancıları ülkeye istediği şekilde kabul etme yetkisi,⁴ her ne kadar sınırlarını kontrol etme ve sığınma arayanları geri çevirme yetkisini vermekteyse de bu durum sığınma hakkını imkansız hale getirmemelidir.⁵ Devletler her başvuru sahibine sığınma hakkı tanımak zorunda olmasalar da sığınma prosedürlerine erişim sağlamalıdırlar.⁶ Zira sığınma prosedürüne erişimin devletler tarafından garanti altına alınmadığı durumlarda sığınma arayan kişinin, bireysel durumuna göre yapılacak başvuru incelemesinden mahrum bırakılması halinde geri göndermeme ilkesinin ihlali gündeme gelmektedir.⁷ Sığınma prosedürlerine etkin ve adil bir şekilde erişim imkanı olmaksızın sığınma arayanların, sınırda reddedilmesi de geri göndermeme ilkesinin ihlalini teşkil etmektedir.⁸Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı⁹ mad. 18 hükmü ile de korunan sığınma hakkı, statü belirleme prosedürüne erişime yönelik olarak sığınma arama hakkı sağlamaktadır.¹⁰ Avrupa Birliği Adalet Divanı (ABAD) 30.05.2013 tarihli kararında, sığınma hakkına ilişkin olarak; sığınma arayan bir kişinin söz konusu devlette bireysel prosedürel güvencelere ve adil sığınma başvuru imkanına sahip olması gerektiğine hükmetmiştir.¹¹

1951 Cenevre Antlaşması¹² mad. 33/1, taraf devletlerin, bir mülteciyi, ırkı, dini, tabiiyeti, belli bir sosyal gruba mensubiyeti veya siyasi fikirleri dolayısıyla hayatı ya da özgürlüğünün tehdit altında olacağı bir ülkeye her ne şekilde olursa olsun geri göndermeme ya da iade etmeme yükümlülüğünü düzenlemiştir. Her ne kadar söz konusu madde metninde “mülteci-refugee” ifadesi kullanılmaktaysa da 1951 Cenevre Antlaşması kapsamındaki geri göndermeme (non-refoulment) ilkesinin, sadece mülteciler ile sınırlı olmadığı ve geniş yorumlanarak sığınma arayan kişiler için de uygulanması gerektiği kabul edilmektedir.¹³İşkenceye ve Diğer Zalimane Gayri İnsani veya Aşağılayıcı Muamele veya Cezaya Karşı BM Antlaşması¹⁴ mad. 3 hükmünde ise taraf devletlerin, herhangi bir kişiyi işkenceye tabi tutulacağına ilişkin esaslı sebeplerin bulunduğu başka bir devlete geri göndermeyeceği, sınır dışı etmeyeceği ve iade etmeyeceği düzenlenmiştir. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi (AİHS)¹⁵ açıkça sığınma hakkını ya da geri gönderme yasağını düzenlememiş olsa da Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM); Soering v. Birleşik Krallık kararından itibaren geri gönderme yasağının zımni olarak, hiç kimsenin işkence, insanlık dışı ya da aşağılayıcı muamale ve cezaya tabi tutulamayacağını düzenleyen AİHS mad. 3 hükmünde mevcut olduğunu kabul etmektedir.¹⁶ Kişinin mülteci statüsüne sahip olup olmadığına bakılmaksızın uygulanması gereken geri göndermeme ilkesi,¹⁷jus cogens¹⁸ kural olması sebebiyle, uluslararası hukukun bir parçası olarak 1951 Cenevre Antlaşması’nın tarafı olup olmamasına bakılmaksızın tüm devletler için bağlayıcıdır.¹⁹

AİHM, Abdolkhani ve Karimnia v. Türkiye kararında, geri göndermeme ilkesinin ihlal edilmediğinden emin olabilmek için, kişinin sığınma prosedürüne erişim imkanın olması gerektiğine hükmetmiştir.²⁰M.S.S. v. Belçika v. Yunanistan kararında da sığınma arayan kişilerin, sığınma prosedürüne erişim hakkını kabul ederek bir kişinin üçüncü ülkeye gönderilmesinden önce devletlerin sığınma başvurusuna etkin erişim sağlamaları gerektiğine hükmetmiştir.²¹ Benzer şekilde AİHM, Hirsi Jamaa ve Diğerleri v. İtalya kararında, geri gönderilen kişilerin bireysel durumlarının incelenmesine ilişkin hiçbir prosedüre erişimlerinin olmaması ve bilgilendirme eksikliği, sığınma prosedürlerine erişime ciddi bir engel oluşturduğu gerekçesiyle AİHS mad. 13 ile korunan etkili başvuru hakkının²² ihlaline hükmetmiştir.²³ Yine AİHM, M.A. ve Diğerleri v. Litvanya kararında da ulusal makamların AİHS mad. 3 kapsamındaki yükümlülükleri gereğince, başvurucuların karşılaşacakları gerçekleşmesi muhtemel tehlikeyi ve korkularını değerlendirmeleri gerektiğini ve böylesi bir değerlendirmenin gerçekleştirilmesine olanak sağlayan uluslararası koruma başvurusunun değerlendirilmesi gibi uygun olan prosedürleri yerine getirmeleri gerektiğine hükmetmiştir.²⁴

AİHM kararlarında ifade edildiği gibi egemenlik yetkilerinin bir gereği olarak devletlerin, tüm sığınma arayanları ülkelerine kabul etme yükümlülükleri olmasa da sığınma prosedürlerine erişim sağlamaları gerektiği açıktır. Bu anlamda 6458 Sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu²⁵ (YUKK) mad. 4 hükmünde de hiçbir yabancının, işkenceye, insanlık dışı ya da onur kırıcı ceza veya muameleye tabi tutulacağı veya ırkı, dini, tabiiyeti, belli bir toplumsal gruba mensubiyeti veya siyasi fikirleri sebebiyle hayatının veya özgürlüğünün tehdit altında bulunacağı bir yere gönderilmeyeceğinin açıkça düzenlendiği geri göndermeme ilkesi gereğince, Türkiye’nin sığınma arayan kişilerin, sığınma prosedürlerine erişimlerine imkan sağlaması gerekmektedir.

II. Suriye’den Türkiye’ye Yönelen Sığınmacı Akını

Suriye Savaşı onuncu yılına yaklaşırken, Suriye hükümeti Rusya’nın da desteğiyle silahlı muhalif grupların kontrolündeki toprakları yeniden ele geçirmek amacıyla kasıtlı olarak sivil nüfusa yönelik şiddet politikasını sürdürmeye devam etmektedir.²⁶ 5 Mayıs 2019 - 25 Şubat 2020 tarihleri arasında Suriye hükümeti ve Rusya tarafından İdlib, kuzeybatı Hama ve batı Halep bölgesindeki sağlık merkezlerini ve okulları hedef alan ve Uluslararası Af Örgütü tarafından belgelenen toplam 18 saldırı;²⁷ belirli askeri hedeflere yönelik olmayıp başta sağlık merkezleri, sağlık personeli ve çocuklar olmak üzere doğrudan sivilleri hedef almış ve sivillerin yaşadığı bölgeleri ve sivil altyapıyı hedef alan bu saldırılar sonucunda, büyük çoğunluğu kadınlar ve çocuklar olan 1 milyona yakın kişi evinden ayrılmaya ve Türkiye sınırına doğru kaçmaya zorlanmış ve zaten yerinden edilen kişilerin kaldığı, halihazırda tamamen dolu olan kamplarda ve inşaatı tamamlanmamış binalarda sıcaklıkların sıfırın altında olduğu bir ortamda kalan kişilerin durumunun, çatışmaların başlangıcından bu yana yaşanan en ağır insani kriz olduğu Birleşmiş Milletler (BM) tarafından ifade edilmiştir.²⁸ BM, Suriye’nin kuzey batısında 3 milyondan fazla sivilin yaşadığını, bu bölgelerdeki sivillerin başka bir yere yerleşmek için mali imkanlarının olmadığını, Türkiye’ye geçemedikleri ve hükümet kontrolü altındaki bölgelere yerleşmeleri halinde zulme uğramaktan korktukları için gidebilecekleri başka bir yerlerinin de fiilen olmadığını ifade etmektedir.²⁹

Türkiye, dünya genelindeki Suriyeli sığınmacıların %65’inden fazlasına geçici koruma sağlayarak son yıllarda en fazla sayıda sığınmacı barındıran ülke konumuna gelmiştir.³⁰ Bununla birlikte halen Suriye’de 13 milyondan fazla kişi koruma ihtiyacı içerisinde ve 6 milyondan fazla kişi de ülke içinde yerinden edilmiş durumdadır.³¹ Her ne kadar resmi rakamlara göre Türkiye’deki geçici koruma kapsamında kayıtlı Suriyeli sayısı 17.03.2021 tarihi itibariyle 3.663.336 kişi³² olarak ifade edilmekteyse de Suriye üzerinden ülkemize gelmek isteyen kişilere uzun süre açık kapı politikasının uygulandığı dönemde, ülke sınırlarına giren herkesin biyometrik kayıt altına alınmadığı ve ülkemize kaç kişinin düzensiz göçmen olarak girdiği tam olarak bilinmediğinden söz konusu kişilerin sayısı resmi rakamlardan daha fazladır.³³ Türkiye’nin, kapasitesinin üzerinde sığınmacıya on yıla yaklaşan bir süredir geçici koruma sağladığı süreçte, sınırlarını koruma politikası egemenlik yetkisinin bir gereğidir. Zira Türkiye sınırının sıfır noktasında bulunan ve 2012 sonlarında yaklaşık 15.000 kişiden oluşan Atme mülteci kampı,³⁴ bugün 1.5 milyon kişi ile Dünya’nın en büyük mülteci kampı haline dönüşmüştür. Bununla birlikte Türkiye-Suriye sınırının kapalı kaldığı ve Türkiye sınır güvenlik görevlilerinin Suriyeli sığınmacıları, gerçek mermi kullanmak da dahil olmak üzere, düzenli olarak geri ittiklerine ve Ocak 2019’dan bu yana ölümlerin de gerçekleştiğine ilişkin Suriye İnsan Hakları Gözlemevi raporları³⁵ dikkate alındığına; sınır güvenliğinin önemi kadar söz konusu bölgeden Türkiye’ye yönelik sığınma arayan kişilerin sığınma prosedürlerine erişim imkanlarının sağlanması da gereklidir. Böyle bir ortamda sığınma arayan kişilerin ülkeye girişine izin verilmeksizin sınırda, transit bölgede ya da sınıra yakın yerlerde sığınma prosedürlerine erişimlerine imkan sağlanarak, uluslararası koruma başvuruları hakkında ülkenin sınırında ya da transit bölgesinde karar verilebilmesine olanak sağlayan sınır prosedürünün uygulanması değerlendirilmelidir.