Sosyal Güvenlik Hizmeti Kavramı ve Sosyal Güvenlik Hizmetine Hakim Olan İlkeler Açısından Sosyal Güvenlik Kurumunun Değerlendirilmesi

The Concept of Social Security Service and Evaluation of the Social Security Institution in Terms of the Principles Governing the Social Security Service

Ercan ŞAMLIOĞLU

T.C. Anayasasının 60. maddesinde herkesin sosyal güvenlik hakkına sahip olduğu vurgulandıktan sonra, devletin bu güvenliği sağlayacak gerekli tedbirleri almak ve teşkilatı kurmakla yükümlü olduğu belirtilmiştir. Dolayısıyla sosyal güvenlik, bireyler açısından bir hak, devlet açısından ise bir yükümlülüktür. Devlet bu yükümlülüğü yerine getirirken sosyal güvenlik alanında gerekli düzenlemeleri yapmakla yetkilidir. Ancak bu alanda yapılacak düzenlemeler sosyal güvenlik hizmetine hâkim olan ilkelere uygun olmak zorundadır. Zira aksi durumda toplumun tamamını kapsayacak şekilde, adil, kolay erişilebilir ve mali açıdan sürdürülebilir bir sosyal güvenlik sistemine ulaşmak mümkün değildir. Ülkemizde sosyal güvenlik alanında hizmet veren kuruluşların başında gelen Sosyal Güvenlik Kurumuna ilişkin düzenlemelerin sosyal güvenlik hizmeti ilkeleriyle tam olarak bağdaştığı söylenemez. Nitekim kayıt dışı istihdamın yüksekliği, kadın ve erkeklerin işgücüne katılımlarındaki oransal farklılık, sosyal güvenlik kapsamının yetersizliği gibi istatistiki veriler de bu tespiti doğrular niteliktedir.

Sosyal Güvenlik, Sosyal Güvenlik Hizmeti, Sosyal Güvenlik Kurumu.

After it is emphasized under the article 60 of the Constitution of the Republic of Turkey that everyone has the right to social security, it is stated that the government is obliged to establish the organization and take necessary measures to ensure the right to the social security. Therefore, the social security is a right in terms of individual, whereas it is an obligation in terms of the state. While fulfilling this obligation, the state is authorized to make the necessary regulations within the social security field. However the regulations to be made in this area must comply with the principles which govern the social security service. Otherwise, it is not possible to provide an equitable, accessible, financially sustainable social security system which covers the entire society. It is not possible to say that the regulations regarding the Social Security Institution, which is one of the leading institutions serving in the field of social security in our country, are fully compatible with the principles of social security service. As a matter of fact, also the statistical data such as high level of unregistered employment, the proportional difference in participation of women and men to the labor force and the insufficiency of social security coverage have a nature confirming this finding.

Social Security, Social Security Service, Social Security Institution.

Giriş

Sosyal devlet öncesi büyük oranda aile üyeleri veya bireyin yakın çevresi tarafından karşılanan sosyal güvenlik ihtiyacı, sosyal devletin ortaya çıkmasıyla birlikte bir hak olarak tanımlanmış ve temel haklar arasındaki yerini almıştır. Pozitif statü hakları içerisinde yer alan sosyal güvenlik hakkının yaşama geçirilebilmesi için devletlerin aktif çaba sergilemeleri, olumlu bir edimde bulunmaları, daha somut ifadesiyle tüm toplumsal kesimleri kapsamına alan bir sosyal güvenlik sistemi kurarak, bu alanda hizmet vermeleri zorunludur.

Sosyal sigorta, sosyal yardım ve sosyal hizmetler olmak üzere birbirini tamamlayan üç teknikten oluşan sosyal güvenlik hizmeti, niteliği gereği kamu desteği olmaksızın özel sektör tarafından yürütülmesi mümkün olmayan veya kârlılık unsuru bulunmaması nedeniyle yürütülmesi tercih edilmeyen faaliyetlerdendir. Zira sosyal güvenlik, sosyal hizmet ve sosyal yardımlar bakımından devletin genellikle karşılık gözetmeksizin ifa ettiği, sosyal sigortalar bakımından ise katılımcıların çoğu durumda sisteme yapmış olduğu katkıdan daha fazla imkâna sahip olduğu bir hizmet türüdür.

Bu çalışmada maddi, organik ve şekli unsurları değerlendirilmek suretiyle sosyal güvenliğin kamu hizmeti niteliği ortaya koyulmaya çalışılmış ve akabinde Sosyal Güvenlik Kurumunun sosyal güvenlik hizmetine hâkim olan ilkeler karşısındaki durumu değerlendirilmiştir.

I. Sosyal Güvenlik, Sosyal Güvenlik Hizmeti Kavramları ve Sosyal Güvenliğin Kamu Hizmeti Niteliği

Tarih boyunca bireyler, çeşitli tehlikelerden korunmak amacıyla bireysel ve toplu olarak önlemler almaya çalışmışlar ve bunda bir nebze de olsa başarı sağlamışlardır. Sosyal güvenlik ihtiyacının tamamıyla aile üyeleri, bireyin yakın çevresi veya mensubu olduğu mesleki teşekküller tarafından karşılandığı uzun bir süreçten sonra sosyal güvenlik bir hak olarak tanımlanmış ve devletlerin en temel görevleri arasında görülmeye başlanmıştır.¹

ABD eski başkanlarından Roosevelt 1934 yılının Temmuz ayında Kongrenin ulusal bir sosyal güvenlik programı hazırlamak üzere çalışmaya başlayacağını açıklamasından yaklaşık 13 ay sonra işsizlik ve yaşlılık sigortası kollarında düzenlemeler içeren Social Security Act kabul edilerek yasalmış ve bu yasayla dünya üzerinde sosyal güvenlik kavramı ilk defa kullanılmaya başlanılmıştır.²

10.12.1948 tarihli İnsan Hakları Evrensel Bildirisinin 22’nci maddesinde herkesin, toplumun bir üyesi olarak, sosyal güvenliğe hakkı olduğu hüküm altına alınmak suretiyle, sosyal güvenlik uluslararası alanda temel bir insan hakkı olarak kabul edilmiş ve bu hak takip eden süreçte birçok uluslararası sözleşmenin konusunu oluşturmuştur. Uluslararası Çalışma Örgütünün, 1952 yılında 35. Uluslararası Çalışma Konferansı tarafından kabul edilen “Sosyal Güvenliğin Asgari Normlarına İlişkin 102 sayılı Sözleşme” bu alanda öne çıkan belgelerin başında gelmektedir. Sözleşmede; yaşlılık, malullük, ölüm, iş kazaları, meslek hastalıkları, hastalık, analık, işsizlik ve aile yükleri olmak üzere toplam dokuz risk sayılarak, söz konusu risklere maruz kalan bireylere yapılacak yardımlara ilişkin asgari standartlar ile yapılacak yardımların niteliği konusundaki gerekliliklere yer verilmiştir.³

Avrupa’nın ilk siyasal kuruluşu olan Avrupa Konseyi de, insan haklarının ve temel özgürlüklerin geliştirilmesi ve korunması hedefinden hareketle bir dizi sözleşmeyi hayata geçirmiştir.⁴ Bu kapsamda Konsey tarafından hazırlanan Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ile birinci kuşak haklar olarak bilinen; yaşam hakkı, işkence yasağı, kölelik ve zorla çalıştırma yasağı, hürriyet ve güvenlik hakkı, adil yargılanma hakkı gibi temel haklar güvence altına alırken, sosyal güvenlik hakkının da dahil olduğu ikinci kuşak haklar olarak kabul edilen sosyal ve ekonomik haklar Avrupa Sosyal Şartı ile koruma altına almıştır.⁵ 1961 yılında kabul edilen ve 1996 yılında revize edilen Avrupa Sosyal Şartı, ekonomik ve sosyal hakları güvence altına alarak Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesini tamamlayan anlaşmadır.⁶

Şartın 12’nci maddesi uyarınca akit taraflar, sosyal güvenlik hakkının etkili bir biçimde kullanılmasını sağlamak amacıyla bir sosyal güvenlik sistemi kurmayı ve bu sistemi Avrupa Sosyal Güvenlik Kodunun onaylanması için gereken düzeyden daha düşük olmamak üzere yeterli bir düzeyde sürdürmeyi taahhüt etmişlerdir. Bu kapsamda Konsey üyesi devletlerin, Uluslararası Çalışma Örgütünün 102 sayılı Sözleşmesiyle kabul edilen dokuz sosyal riskten en az altısına karşı güvence oluşturmaları zorunludur.⁷ Uluslararası Çalışma Örgütünün 102 Sayılı Sözleşmesinde ise bu sayı üç olarak öngörülmüştür.

Ülkemizde de dünyadaki gelişmelere paralel bir seyir izleyen sosyal güvenlik, Cumhuriyet öncesi dönemden itibaren çeşitli yasal düzenlemelere konu olmuş ve ilk kez 1961 Anayasasının 48’inci maddesiyle anayasal düzeyde bir hak olarak tanımlanmıştır. 1982 Anayasasının, “Türkiye Cumhuriyeti, ... sosyal bir hukuk devletidir.” şeklinde kaleme alınan 2’nci maddesiyle sosyal devlet ilkesinin Cumhuriyetin bir niteliği olarak tescillendiği ve Anayasanın üçüncü bölümünün 41’inci ilâ 65’inci maddelerinde sosyal ve ekonomik haklara ve ödevlere yer verildiği görülmektedir. 60’ıncı, 61’inci ve 62’nci maddeleri ise doğrudan sosyal güvenlik hakkını düzenlemektedir. Bireylere sosyal güvenlik hakkını tanıyan 60’ıncı maddede; “Herkes, sosyal güvenlik hakkına sahiptir. Devlet, bu güvenliği sağlayacak gerekli tedbirleri alır ve teşkilatı kurar.”; sosyal güvenlik bakımından özel olarak korunması gereken kişileri düzenleyen 61’inci maddede; “Devlet, harp ve vazife şehitlerinin dul ve yetimleriyle, malûl ve gazileri korur ve toplumda kendilerine yaraşır bir hayat seviyesi sağlar. Devlet, sakatların korunmalarını ve toplum hayatına intibaklarını sağlayıcı tedbirleri alır. Yaşlılar, Devletçe korunur. Yaşlılara Devlet yardımı ve sağlanacak diğer haklar ve kolaylıklar kanunla düzenlenir. Devlet, korunmaya muhtaç çocukların topluma kazandırılması için her türlü tedbiri alır. Bu amaçlarla gerekli teşkilat ve tesisleri kurar veya kurdurur.”; yabancı ülkelerde çalışan Türk vatandaşlarının sosyal güvenliğini düzenleyen 62’nci maddede, “Devlet, yabancı ülkelerde çalışan Türk vatandaşlarının aile birliğinin, çocuklarının eğitiminin, kültürel ihtiyaçlarının ve sosyal güvenliklerinin sağlanması, anavatanla bağlarının korunması ve yurda dönüşlerinde yardımcı olunması için gereken tedbirleri alır.” hükümleri yer almaktadır.

Uluslararası belgelerde insan hakkı olarak tanımlanan, devletlerin anayasalarında yer alması nedeniyle de temel haklar arasında yerini alan sosyal güvenlik kendisini oluşturan sosyal ve güvenlik kelimeleri ile doğrudan ilişkili olmakla birlikte bu kelimelerin tekil anlamlarından daha farklı, daha derin bir anlamı içermektedir. Bu kavramı en yalın anlatımıyla, bir ülke halkının bugününü ve geleceğini güvence altına almayı amaçlayan, aralarında sıkı bir birlik ve uyum kurulmuş olan kurumlar bütünü şeklinde tanımlamak mümkündür.⁸ Bir başka tanımda ise sosyal güvenlik; çalışanların, çalışma yaşamı boyunca karşılaşabilecekleri ve sağlıkları ile gelirlerini tehdit edebilecek sosyal risklere karşı güvence içinde olmaları; yeterli geçim kaynaklarına sahip olmayanların insan onuruna yaraşır şekilde yaşamaları için asgari gelir düzeyine sahip olmaları; engelli bireylerin ise toplumsal yaşama katılmalarını sağlayacak imkânlara erişmeleri hususlarında sahip oldukları talep hakkı şeklinde açıklanmıştır.⁹ Sosyal risk ve kurumsal yapıyı öne çıkaran bir tanımda ise kavram; gelirleri ne olursa olsun, kişilere belirli sosyal riskler karşısında ekonomik güvence sağlama görevine sahip kurum veya kurumlar topluluğu olarak ifade edilmiştir.¹⁰

Sosyal devlet ilkesinin önemli gereklerinden olan bireyi sosyal riskler karşısında güvence altına almak sosyal güvenliğin en temel amacıdır.¹¹ Anayasa Mahkemesi de sosyal güvenliği, sosyal hukuk devleti içerisinde yer alan ve bu ilkeyi oluşturan temel kavramlardan biri olarak görmektedir. Yüksek Mahkemeye göre; “Sosyal hukuk devleti, güçsüzleri güçlüler karşısında koruyarak gerçek eşitliği yani sosyal adaleti ve toplumsal dengeyi sağlamakla yükümlü devlet demektir. Çağdaş devlet anlayışı, sosyal hukuk devletinin, tüm kurumlarıyla Anayasanın özüne ve ruhuna uygun biçimde kurulmasını gerekli kılar. Hukuk devletinin amaç edindiği kişinin korunması, toplumda sosyal güvenliğin ve sosyal adaletin sağlanması yoluyla gerçekleştirilebilir. Böylece sosyal güvenlik, sosyal hukuk devleti içerisinde yer alan ve bu ilkeyi oluşturan temel kavramlardan birisidir.”¹²

Sosyal güvenliği sosyal riskler yönünden ele aldığı bir başka kararında ise Mahkeme sosyal güvenliği; bireylerin istekleri ve iradeleri dışında oluşan sosyal risklerin, kendilerinin ve geçindirmekle yükümlü oldukları kişilerin üzerindeki gelir azaltıcı ve harcama artırıcı etkilerinin en aza indirilmesi, ayrıca sağlıklı ve asgari hayat standardının güvence altına alınması olarak tanımlamıştır.¹³

Anayasa Mahkemesi kararlarında vurgulandığı üzere sosyal güvenliğin amacı, bireylerin belirli sosyal risklere karşı ekonomik güvenliklerinin ve ayrıca sosyal adaletin sağlanmasını olduğundan, sosyal güvenlik sistemlerinin bünyelerinde durmadan değişen kuralları ve ilkeleri, türlü yöntemleri ve önlemleri ihtiva etmesi zorunludur.¹⁴ Dolayısıyla sosyal güvenlik, bir taraftan bireylerin insan onuruna yakışır yaşam düzeyine yönelik talep hakkına karşılık gelirken, bir diğer taraftan bu hakkın yaşama geçirilmesi için sunulan hizmet ve hizmetin sunulması için gerekli olan kurumsal yapıyı, başka bir anlatımla sistemi ifade eder.¹⁵

Teknolojik gelişmelere bağlı olarak ortaya çıkan üretim sistemleri değişikliğinin işgücü piyasalarına etkisi, yaşanan ekonomik krizler veya salgın hastalıklar sonucu ortaya çıkan gelir kayıpları gibi etmenler de sosyal güvenliğin önemini her geçen gün daha da arttırmakta ve kurulan sistemin sürekli güncellenmesi ihtiyacını doğurmaktadır.

Birtakım hakların, yalnızca devlet tarafından tanınması, bireylerin o hakkı elde etmesi için yeterli değildir. Bazı hakların hayata geçirilebilmesi için devletin birtakım olumlu edimlerde bulunması da gereklidir. Pozitif statü, bireyin özgürlüğüne devlet olmaksızın tam olarak kavuşamadığı, diğer bir anlatımla kendisine tanınan özgürlüğe ulaşması için devletin sağladığı birtakım hizmetlere ihtiyaç duyduğu durumu ifade etmektedir.¹⁶ Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi de pozitif statüyü; devletin olumlu bir edimde bulunmasına veya Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinde yer alan bir hakkın doğrudan devletin eylemiyle ihlali söz konusu olmasa bile, o hakkın norm alanıyla ilişkili durumlara yönelik her türlü talep olarak değerlendirmektedir.¹⁷ Pozitif statü hakları olarak da adlandırılan sosyal hakları, bireylere devletten bir hizmet, olumlu bir eylem, bir konuda yardım isteme imkânı tanıyan haklar şeklinde tanımlamak mümkündür.¹⁸

Anayasal bir hak olan, aynı zamanda yasalarla güvence altına alınan sosyal güvenlik hakkı, devletin sağlamakla yükümlü olduğu bir haktır ve devlet bu hakkın yaşama geçirilebilmesi için aktif bir çaba sergilemelidir. Dolayısıyla sosyal güvenlik, bireyler açısından bir hak, devlet açısından ise bir yükümlülüktür.¹⁹ Devletler, sosyal devlet anlayışının bir sonucu olarak, sosyal güvenlik alanında hizmet sunmakla yükümlüdürler.²⁰