Dünya Ticaret Örgütü Hukuku Bakımından Uluslararası Ticarette Güvenlik İstisnası

Security Eception in International Trade from the Point of View of the Law of the World Trade Organization

Müslüm YILMAZ

Dünya Ticaret Örgütü mal ticareti, hizmetler ticareti ve fikri mülkiyet hakları konusunda güvenlik istisnasına yer vermektedir. GATT’ın XXI(b)(iii) maddesinde yer alan “harp veya uluslararası ilişkilerde sair bir aciliyet zamanında” alınan önlemler, güvenlik istisnasıyla ilgili düzenlemelerin en çok tartışılan kısmıdır. GATT’ın yürürlüğe girdiği 1948 yılından beri üzerinde uzlaşma sağlanamayan bu düzenleme Russia - Traffic in Transit davasında belli ölçüde yorumlanmıştır. Panel, bu madde çerçevesinde alınan önlemlerin DTÖ’de dava konusu yapılamayacağı iddiasını reddetmiştir. Panele göre, hangi hallerin uluslararası ilişkilerde aciliyet teşkil ettiği konusunda DTÖ üyelerinin bir takdir hakkı bulunmakla birlikte bu hak iyiniyet ilkesine uygun şekilde kullanılmalıdır. Böyle bir aciliyet halinin mevcut olduğu hallerde ise esaslı güvenlik menfaatlerinin korunması amacıyla hangi önlemleri almak gerektiği konusunda üyeler tam takdir hakkına sahiptir. Bu davada verilen Panel kararının ne ölçüde yerleşik içtihada dönüşeceği güvenlikle ilgili olarak devam eden davalar karara bağlandığında belli olacaktır.

Dünya Ticaret Örgütü, Milli Güvenlik, İstisna, Uluslararası İlişkilerde Aciliyet, Transit.

The WTO Agreement contains provisions on the security exception with respect to trade in goods, trade in services and intellectual property rights. The scope of the phrase “taken in time of war or other emergency in international relations” found in Article XXI(b)(iii) of the GATT has been the most controversial part of the discussions around the security issue. This provision on which no consensus was reached since the entry into force of the GATT in 1948 has been interpreted to a certain extent by the Panel in Russia - Traffic in Transit. The Panel rejected the argument that the measures taken pursuant to this provision cannot be challenged in WTO dispute settlement. According to the Panel, WTO members have discretion to decide what constitutes an emergency in international relations but the use of such discretion is subject to the principle of good faith. Once the existence of such an emercengy has been established, WTO members have discretion to decide which measures are necessary to protect their essential security interests threatened by the emergency. The extent to which this Panel’s interpretation will become jurisprudence depends on the interpretations that will be developed by the panels in on-going disputes that also involve the issue of security.

World Trade Organization, National Security, Exception, Emergency in International Relations, Transit.

I. GİRİŞ

Uluslararası Adalet Divanı Statüsü’nün -uluslararası hukukun kaynaklarını sıraladığı kabul edilen¹ - 38. maddesi, ilk olarak “uyuşmazlığın tarafı olan devletler tarafından açıkça tanınmış olan kurallar vazeden, genel veya özel nitelikte, uluslararası anlaşmalar” a atıfta bulunmaktadır. Belirli bir konuda bir uluslararası anlaşmaya taraf olan bir devlet o konuyla ilgili olarak yükümlülük altına girer ve dolayısıyla egemenliğinin kısıtlanmasına rıza göstermiş olur. Bu nedenle, bir anlaşmaya taraf olmak zaman zaman siyasi bakımdan zorluk arz eder.

Uluslararası hukuk, bir uluslararası anlaşmaya imza koyan bir devletin, gelecekte meydana gelebilecek birtakım olağandışı gelişmeler nedeniyle, anlaşmadan kaynaklanan yükümlülüklerinden kurtulmasına imkân sağlayan esnekliklere yer verir. Bunlardan birincisi, uluslararası gelenek hukukunun bir parçası addedilen clausula rebus sic stantibus ilkesidir. Buna göre, imzalanmış olan bir uluslararası anlaşma şartlarda bilahare meydana gelen önemli bir değişiklik nedeniyle hükümsüz hale gelebilir.² İkinci olarak, birçok anlaşma, tarafların, anlaşmada tanımlanan bazı hallerde, anlaşmadan kaynaklanan yükümlülüklerinden kurtulmalarına olanak veren düzenlemeler (escape clauses) içermektedir.³ Dünya Ticaret Örgütü’nü (DTÖ) Kuran Marakeş Anlaşması (DTÖ Anlaşması) da bu tür istisna düzenlemeleri içermektedir. Bazı yazarlara göre, çalışmamızın konusunu oluşturan güvenlik istisnası da GATT açısından böyle bir düzenlemedir zira güvenlikle ilgili konularda gerekli önlemleri alma hakkının korunmaması durumunda GATT âkit tarafları⁴ bu anlaşmayı imzalamazlardı.⁵

Bilindiği üzere, 1995 yılında kurulan ve temel hedefi ticaretin kolaylaştırılması yoluyla ekonomik kalkınmaya katkıda bulunmak olan Dünya Ticaret Örgütü’nün (DTÖ), esas itibariyle, 1948-1995 yılları arasında uluslararası ticaret sistemini düzenleyen ve denetleyen Tarifeler ve Ticaret Genel Anlaşması [General Agreement on Tariffs and Trade (GATT)] sisteminin bir devamı niteliğindedir. Bugün itibarıyla, DTÖ’nün üye sayısı 164 olup, birkaç istisna⁶ dışında, dünya ticaretinin önemli aktörü durumunda olan bütün devletler bu örgütün üyesidir. Örneğin, Çin 2001 yılında, Rusya ise 2012 yılında DTÖ üyesi olmuştur.⁷

DTÖ’nün temel misyonu, bu örgütü kuran DTÖ Anlaşması’nın 3. maddesinde tanımlanmıştır. DTÖ Anlaşması’nın ekinde yer alan çok taraflı anlaşmaların uygulama alanına giren konularda DTÖ üyeleri arasında yapılacak müzakerelere ev sahipliği yapmak, yeni konulardaki müzakerelere zemin oluşturmak ve bunların sonuçlarının icra edilmesini gözetmek, üyeleri arasındaki hukuki uyuşmazlıkların çözümü sürecini ve ticaret politikalarının gözden geçirilmesi süreçlerini yönetmek, bu maddede yer verilen görevlerden bazılarıdır.

DTÖ Anlaşması ekinde yer alan anlaşmalar iki grup şeklinde ele alınabilir: çok taraflı (multilateral) anlaşmalar ve çoklu (plurilateral) anlaşmalar. Çok taraflı anlaşmalar bütün DTÖ üyesi ülkeleri bağlarken çoklu anlaşmalar yalnızca bunları imzalamış olan üyeleri bağlar. Bu anlaşmalardan her biri uluslararası ticaretin belirli bir yönünü düzenler ve düzenlediği alanda DTÖ üyelerinin hak ve yükümlülüklerini ortaya koyar.

Bu yükümlülükler zaman zaman iç kamuoyunun birtakım hassasiyetleriyle veya bir üye ülkenin genel ekonomi politikasının dayattığı tercihlerle çatışabilir. İnsan sağlığının veya çevrenin korunması yönündeki sivil toplum baskısı, komşu ülkelerle olan ticarette diğer ülkelerle olan ticarete nazaran daha kolaylaştırıcı bir rejimin uygulanmak istenmesi ya da milli güvenlik kaygıları bu tür hassasiyetler ve tercihler arasında sayılabilir. DTÖ Anlaşması ekinde yer alan anlaşmalar, sınırları olabildiğince net şekilde belirlenmiş bazı hallerde, bu tür hassasiyetler ve tercihlere öncelik vererek, bazı yükümlülüklerin ihlalini hukuka uygun hale getiren istisna düzenlemelerine yer vermektedir.

Bu istisnalardan bazıları sık kullanılmakla birlikte bazıları bugüne dek hemen hemen hiç kullanılmamıştır. Ancak, gerek iç siyasette ve toplumsal yapıda gerekse bilim ve teknolojide yaşanan gelişmeler bazen uluslararası ticaret alanına da yansımakta ve uygulamaya konulan ticareti kısıtlayıcı birtakım önlemler DTÖ’de savunulurken daha önce başvurulmamış olan istisnalar birdenbire gündeme gelebilmektedir. Bu çalışmanın konusu olan güvenlik istisnası bu durumun güncel bir örneğini teşkil etmektedir. DTÖ’nün öncülü olan GATT’ın 1947 yılında imzalanmasından beri nadiren başvurulmuş olan güvenlik istisnası son birkaç yıldır DTÖ’deki önemli gündem maddelerinden birine dönüşmüş ve nihayet davalara da konu olmaya başlamıştır. Dolayısıyla, bu konunun, bir süredir güvenlik konusunda büyük zorluklarla karşı karşıya olan Türkiye’nin gündemine getirilmesinde yarar vardır.

Çalışmamızda uluslararası ticarette güvenlik istisnası konusu DTÖ hukuku bakımından incelenmektedir. Çalışma, giriş dışında iki bölümden oluşmaktadır. Birinci bölümde, genel olarak DTÖ hukukunda yer alan istisna hükümleri açıklanmakta, ikinci bölümde ise milli güvenlik istisnası ayrıntılı bir şekilde incelenmektedir. Çalışma varılan sonuçları içeren bir bölümle son bulmaktadır.

II. DTÖ HUKUKUNDA İSTİSNA HÜKÜMLERİ

Bu çalışmada DTÖ hukuku kavramını, bütün ekleriyle birlikte, DTÖ Anlaşması’nda yer alan hükümleri, DTÖ’nün resmi organları tarafından alınan kararları ve bugüne dek görülmüş olan davalarda verilen panel ve Temyiz Organı kararlarından oluşan içtihadı kapsayacak şekilde kullanıyoruz. DTÖ Anlaşması ekinde yer alan anlaşmalar şunlardır: Mal Ticaretine Dair Çok Taraflı Anlaşmalar (Ek 1A), Hizmetler Ticareti Anlaşması (Ek 1B), Fikri Mülkiyet Haklarının Ticaretle İlgili Yönlerine Dair Anlaşma (Ek 1C), Anlaşmazlıkların Halline Dair Mutabakat Metni [Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes (DSU)] (Ek 2), Ticaret Politikalarının Gözden Geçirilmesi Mekanizması (Ek 3).⁸ Bunlardan son ikisi bir hukuki uyuşmazlığa sebep verecek nitelikte değildir. AHMM, anlaşmazlıkların halli sürecinde uygulanan usul kurallarını içerir. Ticaret politikalarının gözden geçirilmesi ise, DTÖ üyeleri için hak ve yükümlülükler yaratmaktan ziyade, araştırma niteliği taşıyan bir gözden geçirme mekanizmasını içermektedir.

Mal Ticaretine Dair Çok Taraflı Anlaşmalar, Hizmetler Ticareti Anlaşması, Fikri Mülkiyet Haklarının Ticaretle İlgili Yönlerine Dair Anlaşma ise, kendilerine ait alanlarda DTÖ üyeleri açısından hak ve yükümlülükler yaratan anlaşmalardır. Şüphesiz ki kapsam bakımından bunların en önemlisi, Mal Ticaretine Dair Çok Taraflı Anlaşmalardır.

Öncelikle belirtmek gerekir ki bu anlaşmaların her biri uluslararası ticaretin belirli bir yönünü düzenler ve uygulanma alanının ne olduğu her bir anlaşmada açıkça tasrih edilir. Örneğin, Mal Ticaretine Dair Çok Taraflı Anlaşmalardan biri olan Tarım Anlaşması bu Anlaşma’nın 1 no.lu ekinde listelenen tarım ürünleriyle ilgili ticarete uygulanır. Hizmetler Anlaşması, adından da anlaşılacağı üzere, hizmetler ticaretine uygulanır ve bundan ne anlaşılması gerektiği Anlaşma’nın 1. maddesinde ayrıntılı olarak açıklanmıştır.

Mal Ticaretine Dair Çok Taraflı Anlaşmalardan en önemli olanı, bu kategorinin ilk sırasında yer alan, GATT 1994’tür. Burada, öncelikle bu Anlaşma’nın içeriğinin ne olduğunu açıklamakta fayda vardır. GATT 1994’ün içeriği, 1947 yılında imzalandığı için GATT 1947 olarak anılan Anlaşma’nın metni ile bu metinde DTÖ Anlaşması’nın yürürlüğe girişine kadar yapılmış olan bütün değişiklikler, alınmış olan çeşitli kararlar ve katılım protokollerinden oluşmaktadır. O halde, GATT 1994 dendiğinde kastedilen metin, GATT 1947’nin metni ve bu metinde 1995 yılına kadar yapılan bütün değişiklikler ve eklemelerdir.⁹ Biz, çalışmamızda, anlatım kolaylığı açısından, GATT 1994’e kısaca GATT şeklinde atıfta bulunacağız.

DTÖ Anlaşması’nın ekinde yer alan ve DTÖ üyesi ülkeleri bağlayan yükümlülükler içeren anlaşmaların bir kısmı yükümlülük getirmenin yanında birtakım istisnalara da yer vermektedir. Bu anlamda istisnadan kastettiğimiz, bir anlaşmanın getirdiği herhangi bir yükümlülüğe aykırılık teşkil eden bir uygulamanın aynı anlaşma içerisinde yer alan başka bir hüküm nedeniyle DTÖ hukukuna uygun sayılması sonucunu doğuran düzenlemelerdir. Basit bir örnek vermek gerekirse, aşağıda daha ayrıntılı olarak açıklayacağımız üzere, GATT’ın XX. maddesinde genel istisnalara yer verilmektedir. Bunlardan birisi, anılan maddenin (b) paragrafında yer alan insan sağlığının korunması istisnasıdır. Örneğin, A ülkesi B ülkesinden yapılan çimento ithalatını, bu malın içerdiği bir kimyasalın insan sağlığına zarar verdiği iddiasıyla yasakladığını farz edelim. B ülkesi bu uygulama nedeniyle A ülkesine karşı DTÖ’de dava açarsa, davaya bakan panel öncelikle A ülkesinin getirdiği yasağın GATT’ın ithalatta ve ihracatta miktar kısıtlamasını yasaklayan XI. maddesine aykırı olduğuna hükmedecek, bilahare davalı A devletinin, bu yasağın insan sağlığını koruma amacını taşıdığı iddiasını değerlendirecektir. A devletinin bu iddiasını GATT’ın XX. maddesine uygun şekilde kanıtlaması durumunda ise panel, GATT’ın XI. maddesine aykırı olan bu uygulamanın XX. maddenin (b) paragrafında (ve aşağıda açıklayacağımız üzere, giriş paragrafında) yer alan şartları karşılaması nedeniyle DTÖ kurallarına uygun olduğu sonucuna varacaktır.

Demek ki istisna düzenlemelerinin işlevi, tıpkı ceza kanunlarında düzenlenen meşru müdafaa veya ıztırar halinde olduğu gibi, normal olarak hukuka aykırı olan bir önlemin, koruduğu önemli bir değer nedeniyle, hukuka uygun sayılması sonucunu doğurmasıdır.

Bu genel açıklamalardan sonra, DTÖ Anlaşması’nın ekindeki anlaşmalarda yer alan istisna düzenlemelerine kısaca değinelim.

DTÖ Anlaşması ekinde yer alan anlaşmaların bir kısmı istisna hükümleri içermektedir. Öncelikle belirtmek gerekir ki her bir anlaşmada yer alan istisna düzenlemesi yalnızca o anlaşma açısından geçerlidir. Örneğin, Hizmetler Anlaşması’nın XXIVbis maddesinde yer alan güvenlik istisnaları yalnızca bu Anlaşma kapsamına giren önlemlerin hukuka uygun sayılabilmesine olanak verir. Önlem Hizmetler Anlaşması kapsamına girmiyorsa bu istisna hükmünden faydalanması da söz konusu olmaz.¹⁰

DTÖ Anlaşmalarında yer alan istisna düzenlemeleri belirli değerlerin korunması amacını güder. Diğer bir ifadeyle, bu düzenlemeler, birtakım değerlerin korunması amacıyla, DTÖ kurallarının ihlal edilmesine müsaade eder. Bu bölümde, bahsettiğimiz istisna düzenlemelerini, korudukları değerleri esas alarak sınıflandıracağız. Bu açıdan bakıldığında, istisna düzenlemelerini genel istisnalar, güvenlik istisnaları, korunma önlemleri, bölgesel entegrasyonlar, ödemeler dengesiyle ilgili istisnalar ve ekonomik kalkınmayla ilgili istisnalar olarak sınıflandırmak mümkündür.