81 sayılı Sanayi ve Ticarette İş Teftişi Hakkındaki Uluslararası Çalışma Sözleşmesi ve Türkiye’de İş Denetimi

International Labour Organization Labour Inspection Convention No. 81 and Labour Inspection System in Turkey

Merve KUTLU

Çalışma hayatında hukuk kurallarının uygulanması ancak etkin bir iş denetimi ile mümkün olur. İş denetimi çalışma yaşamındaki en önemli hususlardan birisi olmasına rağmen ülkemizde yeterince önem verilmeyen bir konudur. Yapılan denetimlerin amacı sadece bir işyeri özelinde eksikliklerin giderilmesi değildir, genel olarak hukuki düzenlemelere uyulması ve alınması gereken önlemler hususunda yetkili kurum ve kuruluşların bilgilenmesi amacına da hizmet eder. Uluslararası Çalışma Örgütü’nün öncelikli olarak sınıflandırdığı ve ülkemizin taraf olduğu 81 sayılı Sanayi ve Ticarette İş Teftişi Hakkındaki Uluslararası Çalışma Sözleşmesi iş denetimine ilişkin esasları ortaya koymaktadır. Çalışmamızın odak noktasını Türk hukukunda iş denetimi ve Türkiye’nin 81 sayılı Sözleşmenin gereklerini yerine getirip getirmediği oluşturmaktadır. Uzmanlar Komitesinin son on yıl içindeki gözlem ve yorumları incelendiğinde, Türkiye’nin sözleşmenin getirdiği yükümlülüklerini yerine getirmediği noktalar belirlenecek ve etkin bir iş denetimi sisteminin ülkemizde oluşturulması için önerilere de yer verilecektir.

İş Denetimi, 81 sayılı UÇÖ Sözleşmesi, İş Müfettişleri, İş Denetimi Teşkilatı, Uzmanlar Komitesi.

The application of legal rules is only possible through effective labour inspection system. Although labour inspection system is one of the most important issues in working life, also it is an issue that is not given enough importance in our country. The inspections are not only to eliminate deficiencies in the workplace, but also serve the purpose of informing the competent institutions and organizations about how the legal regulations to be applied and the measures to be taken. Labour Inspection Convention No. 81 which is classified by the ILO as a priority and to which Turkey is a party, sets out the principles of labour inspection. Labour inspection in Turkish law constitutes the focal point of the research and the question will be tried to answer whether Turkey has been fulfilled the requirements of Convention No. 81 or not. When the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations observations and direct request in a ten year period show that which points Turkey’s obligations are not fulfilled. In order to have effective labour inspection system recommendations will be given when relevant.

Labour Inspection, ILO Convention no. 81, Labour Inspectors, Labour Inspection System, Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations.

GİRİŞ

İş hukukunu diğer hukuk dallarından ayıran en önemli özelliklerden birisi bir özel hukuk dalı olmasına rağmen devletin emredici hükümler yoluyla bu alana müdahale etmesidir. İş hukukunun bağımsız bir hukuk dalı olarak ortaya çıkmasının önemli nedenlerinden birisinin de Sanayi Devrimi olduğunu söylemek yanlış olmaz. Bu dönemde işçiler ağır çalışma koşulları altında düşük ücretlerle çalıştırılmış ve çocuk işçiliği yaygın bir hale gelmiştir.¹ Sanayi Devrimini yaşayan ülkeler 1800lü yılların sonundan itibaren bu durumu araştırmaya ve raporlaştırmaya başlamış ve işçilerin çalışma koşullarına ilişkin hukuki düzenlemeler yasalaşmıştır. Bu gelişmelerle birlikte, devletin rolü tartışılmaya başlanmış ve devletin ekonomik ve sosyal yaşama müdahalesinin gerektiği kabul edilmiştir. Sanayi devriminin ortaya çıkardığı olumsuz sonuçları yok etmek amacı ile devletin müdahalesi zaman içinde daha da artmıştır. Devletin çalışma koşullarını düzenlemek için mevzuat oluşturma görevi olduğu artık tartışılmaksızın kabul edilmektedir.² Ancak devletin tek görevinin çalışma yaşamına ilişkin kurallar koymak olduğu düşünülemez.³ Devlet aynı zamanda uygulamada hukuk kurallarına uyulup uyulmadığını denetlemekle yükümlüdür.⁴ Uluslararası Çalışma Örgütü (UÇÖ)’nün de belirttiği gibi, etkin bir iş denetimi teşkilatı oluşturmak devletin çalışma yaşamına ilişkin önemli görevlerinden birisidir.⁵ Devletin müdahalesi, çalışma hayatının devlet tarafından denetlenmesi ve mevzuata aykırılık halinde kamu hukuku temelli idari ve cezai yaptırımların uygulanması şeklinde karşımıza çıkar.⁶ İş denetimi çalışma yaşamındaki en önemli hususlardan biri olmasına rağmen ülkemizde yeterince önem verilmeyen bir konudur. İş denetimleri çalışma mevzuatının getirdiği kuralların hayata geçirilip geçirilmediğinin tespitinde âdeta bir ayna görevi görür. Yapılan denetimler sadece bir işyeri özelinde eksikliklerin giderilmesi değildir, genel olarak hukuki düzenlemelere uyulması ve alınması gereken önlemler hususunda yetkili kurum ve kuruluşların bilgilenmesi amacına da hizmet eder. Denetimler aynı zamanda işverenlere hukuki düzenlemelere uyulması konusunda geri dönütler sağlamaktadır. Öyle ki, denetimler sayesinde işverenler işyerlerinde alması gereken önlemleri almamışsa yaptırımlar ile birlikte bu eksikliklerin giderilmesi sağlanır. Denetimlerin varlığı işverenler için mevzuatta öngörülen düzenlemelere uyulması için itici bir güç teşkil eder. Son olarak, iş denetiminin önemli işlevlerinden birisi de işveren ve işçilere hukuki düzenlemelere uyulması konusunda danışmanlık yapmaktır. Gerçekten de, önleyici denetimler veya bilgilendirme toplantıları, işverenlere hukuki düzenlemelerin gereklerinin nasıl yerine getirileceği konusunda yardımcı olur. Çalışmamızda Türk hukukunda iş denetiminin düzenlenişi ve iş denetimi detaylı olarak incelenerek 81 sayılı Sözleşmenin tarafı olarak Türkiye’nin yükümlülüklerinin çerçevesinin çizilmesi amaçlanmaktadır. Bu doğrultuda öncelikle Türkiye’nin taraf olduğu UÇÖ’nün 81 sayılı Sözleşmesi ve taraf ülkelere getirdiği yükümlülükler detaylı olarak incelenecek; ardından Türk hukukunda iş denetimine ilişkin düzenlemelere yer verilecek, son olarak Uzmanlar Komitesinin yorumları doğrultusunda Türkiye’nin 81 sayılı Sözleşmenin gereklerini yerine getirip getirmediği tespit edilmeye çalışılacaktır. Etkin bir iş denetimi sisteminin ülkemizde oluşturulması için önerilere de yeri geldikçe yer verilecektir.

1. ULUSLARARASI ÇALIŞMA ÖRGÜTÜ VE İŞ DENETİMİ

Uluslararası Çalışma Örgütü yıllar içinde iş denetimi ile ilgili birçok hukuki enstrüman hazırlamış ve yürürlüğe koymuştur. İş denetimini doğrudan düzenleyen sözleşmeler olduğu gibi, belirli sözleşmeler de iş denetimine atıfları ile konuyu dolaylı olarak düzenlemektedir. 81 sayılı İş Teftişi Sözleşmesi, 129 sayılı Tarımda İş Teftişi Sözleşmesi ve 81 sayılı İş Teftişi Sözleşmesine ek 155 sayılı Protokol, UÇÖ’nün iş denetimini konu alan temel düzenlemeleridir. İş denetimi konusundaki temel düzenleme olan 81 sayılı Sözleşme üye devletlerin büyük bir çoğunluğu tarafından (148 üye ülke) onaylanmasına rağmen 129 sayılı Sözleşme çok az sayıda (54 üye ülke) tarafından onaylanmıştır.⁷ UÇÖ, bir ülkede iş hukuku kurallarının uygulanmasının etkin bir iş denetimi örgütüne bağlı olduğunu belirtmektedir. ⁸ Bu yüzden, UÇÖ 81 ve 129 sayılı Sözleşmelerin ülkeler tarafından onaylanmasını teşvik etmektedir. UÇÖ aynı zamanda 81 sayılı sözleşmeyi öncelikli ‘priority’ olarak tasnif etmektedir. Gerçekten de UÇÖ ve diğer uluslararası sözleşmelerin oluşturduğu iş hukuku kurallarının sadece üye devletlerce onaylanması bir anlam ifade etmez. Önemli olan bu kuralların iç hukuka aktarılıp etkin bir denetim mekanizması ile tamamlanmasıdır. Bir ülkede iş hukuku mevzuatının tanıdığı haklar veya güvenceler ne kadar ileri olursa olsun, etkin bir iş denetimi mekanizması ile tamamlanmazsa, bu haklar ve güvenceler kâğıt üzerinde kalmaya mahkûmdur. Hukuk kurallarını oluşturmak kadar bu kuralların uygulanması sağlamak da oldukça önemlidir.

UÇÖ de tarihsel süreç içinde sadece uluslararası iş mevzuatını oluşturma görevi olan bir örgüt olmadığını aynı zamanda gelişmekte olan ülkelere teknik destek sağlama ve bağlayıcı olmayan hukuk kuralları ile bu ülkelere yol gösterme işlevleri de olduğunu kabul etmiştir. 1998 sayılı Çalışma Yaşamında Temel İlkeler ve Haklar Bildirisi UÇÖ için bu konuda bir dönüm noktasıdır. UÇÖ 1998 Bildirisi ile çekirdek hakları belirlemiş (örgütlenme özgürlüğü ve toplu pazarlık hakkının tanınması, zorla çalıştırılma yasağı, çocuk işçiliğin yasaklanması ve çalışma hayatında her türlü ayrımcılığın önlenmesi) ve yeni bir yaklaşım benimsemiştir. Deklarasyon dört çekirdek hakka özel bir statü tanımış ve üye ülkelerin bu hakları tanıyan sekiz sözleşmeye taraf olmasa bile bu çekirdek hakları gerçekleştirmek zorunda olduğunu belirtmiştir. ⁹ UÇÖ, 1998 Bildirisi ile aynı zamanda gelişmekte olan ülkelerin UÇÖ sözleşmelerinden doğan yükümlülüklerini yerine getirebilmeleri için teknik desteğin önemini vurgulamıştır. UÇÖ teknik işbirliği projeleri ‘tecnical cooperation projects’ ile o ülkenin koşulları dikkate alınarak desteklenmesi sağlanmaktadır. Özellikle 81 sayılı Sözleşmenin gereklerinin yerine getirilebilmesi için UÇÖ, teknik işbirliği projeleri ile ülkeleri desteklemektedir.¹⁰ 81 sayılı Sözleşmenin önemi ayrıca UÇÖ 2011 yılı Genel Konferansının 100. Oturumunda tartışılmış, iş denetimi kurumunun iş hukuku kurallarının uygulanması için hayati bir öneme sahip olduğu ve sosyal diyalog, sosyal güvenlik ve sürdürülebilir iş kavramları ile ilgisi vurgulanmıştır.¹¹ Aynı zamanda iş denetiminin ‘insan onuruna yakışan iş’ kavramının hayata geçirilmesini sağlayan bir kurum olduğu alınan kararda vurgulanmıştır.¹² Bu kararda ayrıca İnsan Onuruna Yakışan İş Ülke Programlarında iş denetimine özel olarak yer verileceği de belirtilmiştir.