Avrupa Birliği’nde İdari İşbirliği Modeller ve Perspektifler
Adnimistrative Cooperation in the European Union Models and Perspectives
Gernot SYDOW, Tahir MURATOĞLU, Rojda SÖNMEZ
Avrupa Birliği birliğe üye devletlerin ulusal idareleri ile Avrupa Birliği’nin kendi idaresi arasında yakın bir işbirliği oluşturmuştur. Bu işbirliği Avrupa Birliği’nin farklı faaliyet alanlarında çok farklı şekillerde ortaya çıkmaktadır. Avrupa Birliği mevzuatının icrası geleneksel olarak doğrudan (Avrupa Birliği’nin kendi idaresi, özellikle de Brüksel’deki Avrupa Komisyonu tarafından) ve dolaylı (üye devletlerin idareleri tarafından) icra şeklinde ikiye ayrılmaktadır. Ancak bu ikili ayrım farklı icra şekillerini tam olarak kapsamamaktadır. Günümüzde Avrupa Birliği’ne üye devletlerden birinin aldığı idari kararların başka bir üye devlette oluşturduğu ulusötesi etki çok önemli bir anlam ifade etmektedir. Bu çalışmada icra ve işbirliği konularındaki çeşitliliği kapsayıcı farklı modeller önerilmekte ve işbirliğinin işlevi incelenmektedir. Avrupa Birliği usul hukuku şimdiye kadar kapsamlı bir şekilde kodifiye edilmemiştir. Bu nedenle bu çalışmada Avrupa Birliği idare hukukunun kodifikasyonu perspektifleri konusuna da değinilmektedir. Avrupa Birliği’ne üye devletlerin idari yapıları arasında farklılık olduğu için, öncelikle Avrupa Birliği’nin idari yapısının gelişimi açısından hangi hususların (kararların hukuka uygunluğu, usul kurallarına uygunluk, verimlilik ve etkililik gibi) merkezi öneme sahip olması gerektiği konusunda mutabakata ihtiyaç vardır.
Avrupa Hukuku, Avrupa İdare Hukuku, İdari İşbirliği, İdari Usul, Karşılıklı Tanıma İlkesi, Ulusötesi Etkiler (Sınırları Aşan Etkiler).
Administrative cooperation between national and European administrations within the European Union is a central feature of European administrative law. The forms of administrative cooperation differ from subject to subject. Traditionally, lawyers would oppose centralized or direct community administration (by the EU administration, in particular by the European Commission in Brussels) to indirect administration (by the administrations of the member states). However, this dualism does not give a complete picture of the different forms of administration. Transnational effects of an administrative decision taken in one member state in other member states are of crucial importance today. The article proposes several models that can serve to describe the plurality of administrative decision making and cooperation within the European Union and outlines the functions of administrative cooperation. The law of administrative procedure of the European Union has not been fully codified so far. The article therefore discusses perspectives of a codification of European administrative law. As the legal traditions of administrative law differ from member state to member state, a codification will require a decision on the basic features that will structure European administrative law (such as lawfulness, procedural appropriateness, efficiency, acceptance).
European Law, European Administrative Law, Administrative Cooperation, Administrative Procedure, Principle of Mutual Recognition, Transnational Effects (Cross-Border Effects).
Die Europäische Union hat eine enge Zusammenarbeit zwischen den nationalen Verwaltungen der Mitgliedstaaten und der Eigenverwaltung der EU entwickelt. Die Formen dieser europäischen Verwaltungskooperation sind in den einzelnen Politikfeldern der Europäischen Union sehr unterschiedlich. Traditionell wird zwischen dem direkten Vollzug des Unionsrechts (durch die Eigenverwaltung der EU, vor allem durch die Europäische Kommission in Brüssel) und dem indirekten Vollzug des Unionsrechts (durch die Verwaltungen der Mitgliedstaaten) unterschieden. Diese Zweiteilung erfasst aber die verschiedenen Formen des Vollzugs nur sehr unvollständig. Zentrale Bedeutung haben heute transnationale Wirkungen von Verwaltungsentscheidungen eines Mitgliedstaates in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Der Beitrag entwirft verschiedene Modelle, die die Vielfalt von Vollzugs- und Kooperationsstrukturen erfassen können, und untersucht die Funktionen der Kooperation. Das Verfahrensrecht der Europäischen Union ist bislang nicht umfassend kodifiziert. Der Beitrag thematisiert daher abschließend die Perspektiven einer Kodifikation des europäischen Verwaltungsrechts. Da die Verwaltungsrechtsordnungen der EU-Mitgliedstaaten unterschiedlich geprägt sind, bedarf es dafür zunächst einer Verständigung darüber, welche Kategorien für die Entwicklung der europäischen Verwaltungsrechtsordnung zentral sein sollen (beispielsweise Rechtmäßigkeit der Entscheidung, Verfahrensrichtigkeit, Effizienz, Akzeptanz).
Europarecht, Europäisches Verwaltungsrecht, Verwaltungskooperation, Verwaltungsverfahren, Prinzip der Gegenseitigen Anerkennung, Transnationale Wirkungen (Grenzüberschreitende Wirkungen).
Avrupa Birliği idareleri arasındaki işbirliği konusunda işbirliği yapılan alana bağlı olarak önemli farklılıklar mevcuttur. Avrupa Birliği’nde idari görevlerin çeşitliliği sektörlere özgü düzenlemelerin varlığını gerekli kılmaktadır. Kural olarak her idari görev için somut olaya uygun olduğu düşünülen veya siyasi süreçlerden başarıyla geçebilen özgün düzenlemeler yapılmaktadır. Bu nedenle tali (ikincil) hukukun düzenlenme şekli önemli ölçüde sektörlere bağlıdır: Tali bir hukuki işlem genellikle bir konuyu düzenler. Dolayısıyla Avrupa idare hukuku sistematik olmayan ve son derece spesifik kurallardan oluşan yamalı bir bohçadır “unsystematic patchwork of highly specific rules”. Sektörlere özgü parçalı yapıdaki bu düzenlemeler çoğu zaman idari başvuru yolları, idari kararların geri alınması veya sorumluluk konuları gibi yollarla genelleştirilebilen hükümler içerirler.
Birliğin belli bir konuya ilişkin olmayan düzenlemeleri ise çok azdır. Genel nitelikteki bu düzenlemelere kişisel verilerin korunmasına ilişkin Avrupa düzenlemeleri, Belgelere Erişime İlişkin Tüzük veya 2011 yılına ait Komitoloji Tüzüğü örnek gösterilebilir. Bu tür düzenlemeler istisna teşkil ederler ve usul ve yetkideki farklılıkların çok çeşitli olduğu gerçeğini değiştirmezler. Benzer konulara ilişkin düzenlemelerdeki farklılığın sebebini anlamak ise her zaman mümkün değildir. Sonuç olarak Avrupa Birliği idari işbirliği hukukundaki düzenlemeler çok çeşitli bir yapıya sahiptir.
Avrupa hukuku Avrupa Birliği’nin idari faaliyetlerindeki çeşitliliği sistematik bir şekilde ele alma görevini üstlenmektedir. Avrupa idare hukukunda idarelerin birlikte hareket etmeleri konusunda mevcut olan çeşitli usulleri kavramsal olarak tek bir başlık altında toplamak üzere işbirliği (Kooperation) kavramı tercih edilmiştir. İngilizce ve Latin kökenli dillerde de durum aynıdır.
