Bütçe Hakkının Anayasacılık Bakımdan Önemi ve Türk Anayasal Düzenindeki Durum

The Importance of the Budget Authorization (Right to Budget) in Constitutionalism and the Situation in Turkish Constitutional System

Ümit GÜVEYİ

Bütçe, yasama erkine tanınmış olan bir yetkidir. Bütçe yetkisi sayesinde yasama erki, yürütme erkinin bir yıl boyunca kullanabileceği malî sınırları belirleyebilmektedir. Diğer taraftan bütçe anayasal devletin sine qua non koşulu olarak kabul edilen kuvvetler ayrılığının etkinliği bakımından önemli bir anayasal araç niteliğini haizdir. 1982 Anayasası 2017 Değişikliğine kadar, bütçe yetkisini yasama erkinin yürütme erki üzerinde kullanabileceği etkin bir anayasal araç olarak kabul etmiştir. Ancak 2017 Değişikliği ile birlikte bütçenin söz konusu etkinliği büyük ölçüde ortadan kaldırılmıştır. Anayasanın yeni 161’inci maddesine göre, bütçenin yasama erki tarafından kabul edilmemesi halinde, yürütme erki bir önceki yıla ait bütçeyi yeniden değerleme oranına göre artırarak kullanabilmektedir. Bu durum yönetimde istikrar bakımından olumlu olarak yorumlanabilse dahi demokratik devlet ilkesi, kuvvetler ayrılığı prensibi ve anayasal devlet bakımından eleştiriye açıktır.

Bütçe Yetkisi, Bütçe Hakkı, Kuvvetler Ayrılığı, Demokratik Devlet İlkesi, Anayasal Devlet, 2017 Anayasa Değişikliği.

Budget is an authorization (right) accorded to the legislative power. By virtue of the budget authorization the legislative body can determine the financial limits that the executive power can use for one year. On the other hand, the budget is an important constitutional tool in terms of the efficiency of the separation of powers, which is considered as the sine qua non condition of the constitutional state. Until the 2017 Amendment, the Constitution of 1982 adopted the budget authorization as an effective constitutional instrument under the executive power. However, with the 2017 Amendment, the effectiveness of the budget has been largely eliminated. According to the new Article 161 of the Constitution, if the budget is not accepted by the legislative power, the executive power can use the budget of the previous year by increasing the revaluation rate. Even if this situation can be interpreted as positive in terms of stability in government, it is open to criticism on the principle of democratic state, principle of separation of powers and constitutional state.

Budget Authorization, Right to Budget, Separation of Powers, The Principle of Democratic State, Constitutional State, 2017 Constitutional Amendment.

Giriş

Bütçe, yasama erkine tanınmış bir yetki (hak) olarak kabul edilmektedir. Bütçe sayesinde devlet bir yıl boyunca gelir toplama ve elde ettiği geliri harcama konusunda yetkilendirilmektedir. Demokratik düzenlerde bütçe yetkisinin süjesi demokratik meşruiyete sahip bulunan yasama meclisleridir. Yasama meclisi kabul edeceği bütçe kanunu ile yürütme erkine bir yıl boyunca yürütülecek faaliyetler konusunda malî bir sınır çizmektedir. Bu sayede yürütme erki ile yasama erkinin asgari müşterekte buluşması sağlanmakta ve iki erkin iş birliği teşvik edilmektedir. Diğer taraftan anayasal devletin bir koşulu olarak kabul edilen kuvvetler ayrılığının işlevselliğinde de bütçenin rolü büyüktür. Bütçe sayesinde halkın temsilcilerinden oluşan yasama erki, yürütme erki üzerinde etkin bir anayasal denetim gerçekleştirebilmektedir. Dolayısıyla bütçe yetkisi, yasama erki ile yürütme erki arasındaki denetim ve denge sisteminin önemli bir unsuru olarak kabul edilmelidir.

Bütçenin ya da bütçe yetkisinin bu niteliği Türk anayasa tarihinde de genel olarak kabul görmüştür. Cari 1982 Anayasasının, 2017 değişikliği öncesindeki görünümü de bu niteliktedir. Ancak 2017 Anayasa değişikliği ile birlikte, bütçe yetkisinin söz konusu etkinliği büyük ölçüde ortadan kaldırılmıştır. Zira yeni 161’inci maddeye göre, artık bütçe kabul edilmese dahi hükümet (yürütme erki) bir önceki yılın bütçesini yeniden değerlendirme oranında arttırarak kullanabilecektir. Söz konusu değişiklikle birlikte artık, bütçe kanununun kabul edilmemesi nedeniyle hükümet krizlerinin yaşanması ihtimali ortadan kaldırılmıştır. Bu meyanda yeni düzenlemeyle birlikte, yasama erkinin anayasal düzendeki ağırlığının yürütme erki ya da yönetimde istikrar lehine azaltılması söz konusudur. Bahse konu değişiklik demokrasi, kuvvetler ayrılığı ve anayasal devlet bakımından eleştiriye açık radikal bir dönüşümdür. Makale söz konusu dönüşümü anayasa hukuku perspektifinden irdelemeyi amaçlamaktadır.

I. Bütçe Kanunu ve Anayasal Devlet İlişkisi

Bütçe ile ilgili anayasal düzenlemenin ilk kez 1215 Magna Carta kapsamında yer aldığı kabul edilmektedir. Magna Carta ile birlikte, kralın mutlak vergilendirme yetkisi elinden alınmış ve getirilmek istenen vergi yükünün makul seviyede tutulması gerektiği kabul edilmiştir.¹1688 Bill of Rights kapsamında vergi toplama yetkisinin Parlamentoya ait olduğu ifade edilmektedir.² Genel olarak kabul edildiği üzere, 18’inci yüzyıla gelindiğinde İngiltere’de vergilendirme yetkisi Parlamentoya geçebilmiştir.³ Yine bu süreçte, toplanan devlet gelirlerinin harcanması konusundaki yetki de Parlamentoya geçmiştir. Böylece gelirin elde edilmesi gibi hangi miktarda ve ne kadarlık sürede, hangi amaçla kullanılacağı konusundaki yetki de yasama erkine devrolabilmiştir. Fransa, Almanya ve Amerika Birleşik Devletleri bakımından da aynı dönüşüm yaşanmış ve bugünkü anlamda bir bütçe anlayışı ancak 19’uncu yüzyılda yerleşebilmiştir.⁴ Böylelikle, kısaca bahsedilen demokratik dönüşüm ya da diğer bir ifadeyle, yetki devri neticesinde bir yetki olarak bütçe yasama erkine tanınabilmiştir.