Millî Güvenlik Kavramının Hukukî Boyutu

Legal Dimension of the National Security Concept

Ebru YAVUZ YAYLA

Millî güvenlik, ilk başlarda dış tehditler olarak algılanırken zamanla tehditlerin gelişimine göre anlamı genişlemiştir. Birden fazla düzlemde değerlendirilebilen millî güvenlik kavramı, bazı durumlarda millî çıkarlara ya da millî savunmaya indirgenirken bazen de millî değerlerin korunması olarak da kabul görmektedir.

Yoruma elverişli oluşu, yere ve zamana göre değişme özelliği, siyasal, ekonomik ve hukukî yönleri bulunması sebebiyle kavram tartışılmaktadır. Türkiye’de ilk kez hukuk alanında 1961 Anayasası ile kullanılan millî güvenlik kavramı, 1971 değişiklikleri ile temel hak ve özgürlükler için sınırlandırma ölçütüne dönüşmüştür. 1982 Anayasası’nın ilk hali de kavramı, dokuz maddesinde bir sınırlandırma nedeni olarak benimsemiştir. Kavram, 1982 Anayasası düzeni ile birlikte birçok kanunda kendine yer bulmuş, toplumsal ve resmi açıdan artık hemen her alanda belirleyici bir unsur halini almıştır.

Kavramlar hukuk biliminin vazgeçilmez malzemesi olduğundan öncelikle etimolojik açıdan kavram açıklanacak, doktrinde yapılan tanımlar verilecek, benzer kavramlardan farkı ve anayasalardaki durumu ortaya konduktan sonra mevzuattaki yeri içtihatlarla birlikte incelenerek kapsamı çizilecektir.

Güvenlik, Tehdit, Millî Güvenlik, Millî Menfaat, Anayasa.

While national security was perceived as external threats at first, its meaning expanded over time according to the development of threats. The concept of national security, which can be evaluated on more than one plane, is accepted in some cases as the reduction of national interests or national defense and some times the protection of national values.

The concept is discussed due to the fact that it is suitable for interpretation, changes according to place and time, political, economic and legal aspects. In Turkey, the concept of national security, which was used for the first time in the field of law in the 1961 Constitution, has become the criterion for limiting freedom and fundamental rights with the 1971 changes. The first form of the 1982 Constitution adopted the concept as a limitation in its nine articles. The concept has found its place in many laws along with the 1982 Constitution, and has become a decisive factor in almost all areas, both socially and officially.

As the concepts are the indispensable material of the science of law, the concept will be explained with the aspect of etymology firstly, the definitions made in the doctrine will be given, the difference from similar concepts and the situation in the constitutions will be presented and at last, its place in the legislation will be examined together with the case law.

Security, Threat, National Security, National Interest, Constitution.

Giriş

Bilimin her dalında ve özellikle sosyal bilimlerde kavramların etimolojik, tarihi ve sosyal kökenini öğrenmek konunun daha iyi anlaşılmasında ve yapılacak değerlendirmelerde büyük önem arz etmektedir. Yaşanan olaylara bağlı ihtiyaçlar insanların kavramlara anlam kazandırmasını sağlamıştır.¹

Hukukta da her kavram “efradını câmi, ağyarını mâni” olmalı, yani içermesi gereken tüm unsurlarını içermeli ve içermemesi gereken hiçbirini bünyesinde barındırmaması gerekmektedir. Aksi takdirde hukuk alanında doğacak kavram karmaşasının gerçek dünyaya etkileri büyük tehlikeye yol açabilecektir.²

Millî güvenlik kavramının tanımlanabilmesi de hukukçuların yapacağı çalışmalarda önem arz etmektedir. Temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasında kısıt olarak kullanılan millî güvenlik kavramı için yapılacak çalışmalar hak ve özgürlüklerin kullanımı bakımından doğru tespitler yapmak için de kaçınılmazdır.

Millî güvenlik terimi sıfat ve isimden oluşan bir sıfat tamlamasıdır. Bu kapsamda çalışmaya, sıfat olan “millî” ve isim olan “güvenlik” kelimelerini etimolojik açıdan açıklayarak başlamak ve sonrasında da kavramın hukukî içeriğini ve çerçevesini çizmek uygun değerlendirilmektedir.

I. Etimolojik Olarak “Millî” ve “Güvenlik” Kavramları

“Millî”, “din ve millete ait milletle ilgili, millete özgü, ulusal” anlamlarını karşılamaktadır.³ “Millî”, “millet” kelimesinin sonuna Arapça nispet harfi getirilerek türetilmiş bir sıfattır. “Millet”, “çoğunlukla aynı topraklar üzerinde yaşayan, aralarında dil, tarih, duygu, ülkü, gelenek ve görenek birliği olan insan topluluğu, ulus” şeklinde tanımlanmaktadır.⁴ Millet, bireylerin birbirleriyle maddi ve manevi bağlarla birleşmiş olduklarını hissettikleri ve kendilerini, öteki millî toplulukları oluşturan bireylerden farklı kabul ettikleri bir insan topluluğudur.⁵ Farklı kabul etme, daha çok tarihsel ve kültürel bağlardan kaynaklı olmaktadır. “Millî” kavramı, “belirli bir millete ait, ona özgü ve onu temsil eden tüm nitel ve nicel değerleri, değer yargılarını ve davranış biçimlerini” belirtir.⁶ Millete ait olmanın ölçekleri arasında bu topraktan, bu tarihten ve bu kültürden çıkmış olma bulunmaktadır.⁷ “Millet” kavramını oluşturan unsurlardan birisi olan “kültür”; bilgiyi, sanatı, ahlâkı, örf ve âdetleri, insanın içinde yaşadığı toplumdan kazandığı bütün kabiliyet ve alışkanlıkları kapsayan, atalarından kendilerine miras bırakılan maddi-manevi değerler bütünüdür.⁸

Batı dillerinde “race” ve “nation” olmak üzere “millet” anlamında kullanılan iki kavram bulunmaktadır. “Race” kelimesi “ırk” anlamına gelmekte olup, bir topluma ait olmayı ifade etmektedir.⁹ Irk, daha dar kapsamda “bir etnisiteye mensup” anlamını taşımaktadır.¹⁰ “Nation”, yani “millet” kelimesi ise sadece soy, ırk anlamlarından daha geniş bir biçimde manevi, kültürel ve tarihsel anlamları da içinde barındırmaktadır.¹¹ “Millî” kelimesinin yerine “ulusal”, “millet” kelimesinin yerine ise “ulus” kelimesinin kullanıldığı görülmektedir. Türk Dil Kurumu sözlüğünde de bunlar eşanlamlı kavramlar olarak verilmektedir.¹²

Konunun milletle ilgili oluşu ve milletçe benimsenmesi, onun millî niteliğe sahip olduğunu da ortaya koymaktadır. Bunun yanında millî, sihirli bir kavram olup bir şeyin önüne getirildiğinde onun iyi, güzel ve saygı duyulması gerekli bir şey olduğu hissi vermektedir. Başına koyulan şeyi meşrulaştıran bir tarafı olduğundan kötüye kullanımı da ihtimal dâhilindedir. Buna ek olarak “millî” kelimesinin devamlı ve maksatsız kullanımı kavramın önemini yitirmesi ihtimalini doğurmaktadır.¹³

Güvenlik sözcüğü ilk kez 1944 yılında Türk Dil Kurumu tarafından yayımlanan Türkçe Sözlük’te “tehlikede bulunmama hali, emniyet” olarak tanımlanmış¹⁴ ve benzer tanım, 1959 ve 1974 yılı basımlarında da yer almıştır. Günümüzde Türk Dil Kurumu tarafından “güvenlik”, “Toplum yaşamında yasal düzenin aksamadan yürütülmesi, kişilerin korkusuzca yaşayabilmesi durumu, emniyet; Devlet olarak örgütlenen bir toplumun düzen ve güvenirlik içinde bulunması durumu” şeklinde tarif edilmekte ve İngilizce’de kelime karşılığı “security” olarak verilmektedir.¹⁵ “Kaygı veya tehdidin olmama durumu (absence of threats)” anlamına gelen “security”¹⁶ , “güvende olma” veya “güvende hissetme” durumunu karşılamakta olup güvenliğin objektif ve sübjektif bileşenlerini işaret etmektedir. Güvende hissetme, kişiden kişiye değişebilecek bir kavram olup güvenliğin sübjektif boyutunu ortaya koymaktadır.¹⁷ Güvende hissetme temel bir insani değer ve makul bir yaşam sürmek için ön koşuldur.

Güvenlik, insanın doğumundan itibaren geçirdiği her bireysel ve toplumsal evrede kullanılan bir terim olup, güvenlik ihtiyacı yaşamsal bir zorunluluk gibi değerlendirebilmektedir. Çocuğun güvenliği, ailenin güvenliği, binanın güvenliği, şirketin güvenliği, devletin güvenliği şeklinde ele alındığında, bireysel ve toplumsal yaşamın her alanına sirayet ettiği ortaya çıkmaktadır.¹⁸ Güvende olmaya ya da güvende hissetmeye ilişkin kaygı durumu insanı veya toplumu bu ihtiyaç için önlem geliştirmeye itmektedir. Bu önlemler de mevcut tehdide göre şekillenmektedir. 1954 yılında yaptığı klinik gözlemlere dayanarak insan ihtiyaçlarının (veya güdülerinin) piramit şeklinde bir hiyerarşiye tabi olduklarının ifade eden Abraham H. Maslow; güvenliğin insan ihtiyaçları hiyerarşisi içinde ikinci sırayı aldığını iddia etmektedir. Fizyolojik ihtiyaçları karşılanan kişinin bundan sonra ihtiyaç hissedeceği şey güvenlik olacak ve emniyet, güven, düzen ve değişmezlik bu kategoride değerlendirilecektir. Bu aşamada insanın kendine fiziki, ekonomik, sosyal ve belki de siyasal olarak güvenli bir ortam oluşturma ihtiyacı ortaya çıkacak ve güvenlik, şimdiki ve gelecek zamana ilişkin bir ihtiyaç olacaktır. Yaşamını sürdürebileceği, geçimini sağlayacağı güvenceli, sigortalı bir iş araması, kendine güvenli bir barınak yapması, güvenli bir sosyal ve siyasal çevre oluşturması, bir siyasal kurum olan devleti oluşturması hep bu çerçevede değerlendirilebilir.¹⁹

Bir kavramın içeriğini belirlemek için bazı diğer kavramların açıklanması gerekmektedir. Bu gereklilik adına “tehdit”, “menfaat” ve “tedbir” kavramlarını açıklamak kaçınılmazdır.

“Güvenlik” ve “tehdit” kavramları birbirinden bağımsız ele alınmayacak kavramlardır. Tehdit, güvenliğin zıt anlamlısı olmayıp sadece kavramın anlaşılması için ihtiyaç duyulan bir olgudur. Tehditler tespit edilip tanımlanmadan güvenlik tanımlanamayacağı gibi tehditler bertaraf edilmeden güvenliğe de ulaşılamaz. Korunmak istenen şey ya da değerin karşısında gelişen her türlü olumsuzluk ise bir tehdit olarak algılanabilir.

Tehdit açısından bakıldığında, Richard Ullman’ın “güvenliğin ne olduğunu kaybetmekle tehdit edilene dek anlayamayabiliriz” ifadesi önem arz etmektedir.²⁰ Bu, güvenliğin anlamının tehdit edildiği dönemlerde idrak edilmesi yani “olmayan ergi” yöntemiyle kavramın tanımlanmasıdır. Güvenlik, güvensizlik ihtimallerinin ortadan kaldırıldığı kaygı ve tehdidin olmama durumu olduğundan güvensizlik durumlarının tehdit olarak görülmesi anlamına gelmektedir. “Tehdit”, sözlük olarak gözdağının karşılığı olup bir yanıyla gerçek olgu ve olaylara dayanırken, bir yanıyla da algı ve tahminlere dayanmaktadır.²¹

Tehdit göreceli bir kavram olarak değerlendirilmektedir. Elde edilmek ya da korunmak istenen değere yönelik gerçekte herhangi bir tehdidin bulunmaması hali, “Nesnel Güvenlik (Objektif Güvenlik)” olarak nitelenirken, korunmak istenen bu değerler hakkında bir korku ve endişenin bulunmaması hali ise, “Öznel Güvenlik (Sübjektif Güvenlik)” olarak nitelenmektedir.²² Bir tehdidin gerçek tehlike olup olmadığı, gerçekleştiği zaman ortaya çıkar. Bazen de tehdit olarak algılananın aslında tehdit olmadığı ancak algının yanlış olduğu anlaşılmaktadır. Tehdit çeşitlendikçe; güvenliğin boyutları genişlemekte ve buna bağlı olarak yapılan çalışmalar da artış eğilimi göstermektedir.

Güvenlik sorunlarının, askeri tehditlerin dışına çıkarak, çeşitlilik gösterdiği ve bilgi teknolojilerinin yoğun olarak kullanıldığı çağımızda devletler, bilgi sistemlerine ve dolayısıyla bilgi sistemlerine dayalı ekonomilerine yönelik, asimetrik tehditlerle karşı karşıya kalmaktadırlar.²³ Yeni güvenlik anlayışı çerçevesinde askeri, ekonomik, siyasal, sosyal ve çevresel tehditler bir bütün içerisinde analiz edilerek güvenlik tedbirleri alınmaktadır.²⁴

Güvenlik konusuyla bağlantılı olup açıklanması zorunlu olan bir diğer kavram “menfaattir”. “Fayda, kâr, çıkar, yarar”²⁵ anlamına gelen menfaat kavramı, kişisel, toplumsal ya da ulusal menfaatler şeklinde betimlenebilir. Sahip olunan şeyleri korumanın diğer bir yolu onun devamlılığını sağlamaktır. Bunun için giderek artan ihtiyaçlar ya da zamanın yıpratıcı etkisi karşısında sahip olunan şeyleri artırmak, çoğaltmak veya değerli kılmak ve korunmak istenen değerlere katkı sağlayacağı düşünülen şeyler menfaat kavramı içerisinde değerlendirilmektedir. Bu kapsamda bireysel, toplumsal veya millî menfaatler çoğunlukla örtüşmekle birlikte çatıştığı durumlar da söz konusu olabilir.

Güvenlik adına açıklamalar yapılırken bu konuda ele alınması gereken diğer bir kavram “önlem”, “hazırlık” anlamlarını karşılayan tedbirdir.²⁶ Güvenlik, varlığını korumak ve sürdürmek genel amacına ait bir olgu olduğundan, bu amaca ulaşmak adına yapılacak tedbirler; bir veya birden çok içsel tehdide ve/veya dışsal tehdide ve/veya bu türden algılamalar veya tahminlere bağlı olmaktadır.²⁷ Hiç bir zaman gerçekleşmeyecek olan bir tehdidi, gerçek tehlike olarak algılamak boşa giden güvenlik tedbirleri alınmasına neden olmaktadır. Doğru ve boşa gitmeyecek güvenlik tedbirleri almak için algı ve olgu arasındaki mesafenin az olması gerekmektedir. Bu mesafe arttığında risk alternatifleri ve belirsizlik oranı çoğalacağından güvenlik adına alınacak tedbirler boşa çıkacaktır. Bu tedbirlerin ya da kısıtlamaların hukukî ortama sirayet edip temel hak ve özgürlükler üzerindeki kısıtlamaları da artıracağı muhakkaktır.

Kısaca “tehditten korunmak” anlamını karşılayan güvenlik kavramı, algılanan tehdide göre farklılık göstermekte ve doktrinde de “asli olarak tartışmalı” bir kavram olarak kabul edilmektedir.²⁸ Zamana ve şartlara göre kavrama yaklaşım, tarihsel süreçte gözlemlenebilmektedir. Soğuk Savaş döneminde güvenlik çalışmaları daha çok askeri alana odaklanmış olduğundan askeri alana indirgenen güvenlik denilince akla, nükleer silahlar, caydırıcılık, NATO ve savaş gibi konular gelmekteydi. Soğuk Savaş sonrası güvenlik kavramının daha geniş tanımlanması gerektiği dile getirilir olmuştur. Bu kapsamda güvenliğin sadece devletlerarası bir mesele olmadığı, insan yaşamına yönelik tehdidin hem devlet altı düzlem hem de devletler üstü düzlemden değerlendirilmesi gerektiği düşüncesi ağırlık kazanmıştır. 90’lardan sonra artan etnik ve sivil çatışmalar, kırılgan rejimler, iç terör, suç örgütleri gibi meseleler güvenliğe yönelik tehditlerin devlet altı düzlemde yoğun bir şekilde bulunduğunu göstermiştir. Devletler üstü düzlemde küresel iklim değişiklikleri, ozon tabakası, AIDS gibi salgın hastalıklar, uluslararası terör ve suç örgütleri gibi sınır aşan tehditler gündeme geldiğinde yine klasik güvenlik anlayışı ve tanımlamalarının yeterli olmadığı değerlendirilmiştir.

İlk insandan bu yana yaşamsal önem atfedilen güvenlik konusu günümüzde askeri, politik, toplumsal, psikolojik boyutların da dâhil olduğu çok boyutlu bir araştırma alanına dönüşmüştür. Güvenlik, sosyal bilimler çerçevesinde yapılan çalışmalarda, belli başlı tanımlamalara karşılık gelen, kişilere, olgulara, kurumlara, toplumsal ritüeller ile duruma göre farklılaşan koşullara ve olaylara göre açıklanabilen önemli bir konu haline gelmiştir.²⁹

Küresel tehditlerin arttığı çağımızda insanın temel alınarak evrensel güvenliğin sağlanması gerektiği tartışılmaktadır. Geniş bakış açısıyla ve farklı cepheden gelen tehditlerin, sadece ulus devletler tarafından bertaraf edilemeyeceği değerlendirmesiyle yeni güvenlik anlayışı, millî güvenlik yerine insan güvenliğini merkeze koyma eğilimi içindedir.

Güvenlik uluslararası ilişkiler disiplininde önemli bir yere sahip olmasının yanında son yüzyılda gerek iç hukuk gerekse uluslararası hukuk disiplinlerinde önemli bir kavram olarak ortaya çıkmıştır. Kavram, küresel güvenlik, bölgesel güvenlik, millî güvenlik, toplumsal alt grupların güvenliği, birey güvenliği düzlemlerinde farklı argümanlarla kendine yer bulmakta ve farklı bilimsel disiplinlerde tartışılmaktadır.³⁰ Aslında bu düzlemler ayrı güvenlik önlemleri ve tedbirlerine ihtiyaç duymakla birlikte kesiştikleri noktalar da çok fazladır. Millî güvenliği tehdit eden bir konunun bölgesel ya da küresel güvenlik için de tehdit oluşturma durumu söz konusu olabilir. Her ne kadar değişik düzlemlerde alınacak tedbirler farklı olsa da ortak tedbir alınacak konular mevcut bulunmaktadır.