Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin Türkiye’de 
İmkânsızlık Gerekçesiyle İnfaz Edilemeyen İdari
 Yargı Kararlarına İlişkin Yaklaşımı: Cıngıllı Holding 
A.Ş. & Cıngıllıoğlu v. Türkiye ve Süzer&Eksen
 Holding A

The Approach of the European Court of Human Rights to Administrative Judicial Decisions Not Executed on The Ground of the Supervening Impossibility in Turkey: Cıngıllı Holding A.Ş. & Cıngıllıoğlu v. Turkey and Süzer & Eksen Holding A.Ş. v. Turkey

Bahadır APAYDIN

Türk Hukuk sisteminde, idarenin kesinleşmiş yargı kararlarını geciktirmeksizin yerine getirmesi yükümlülüğü; Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi, 82 Anayasası ve ilgili yasal düzenlemeler ile güvence altına alınmıştır. Demokratik hukuk devletinin vazgeçilmez koşullarından biri sayılan bu güvence, kişilerin idare karşısında hak arama hürriyetinin özünü teşkil etmektedir. Ancak istisnaen idarenin mahkeme kararlarının gereklerini yerine getiremediği haller vuku bulabilmektedir. Mahkeme kararları ile de hüküm altına alınan bu durum, doktrinde fiili ya da hukuki imkânsızlık olarak adlandırılmaktadır. İmkânsızlık hali her ne kadar mahkeme kararının aynen infazına engel olsa da hukuk düzeni, infaz yerine geçebilecek alternatif çözümler bulması noktasında idareye bir takım yükümlülükler getirebilir. Bu bağlamda idareden, engellerin aşılmasını sağlayacak nitelikte uyguluma biçiminde değişiklik, tazminat, tam tazmin veya kararın muhatabı ile uzlaşma gibi çözüm yolları araması beklenir. İdarenin bu süreçteki çabası, söz konusu yargı kararına uyma iradesine dair samimiyetinin de ölçüsü olarak tezahür edecektir.

Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi önüne gelen bazı davalarda, Türk yargı sisteminde kesinleşmiş mahkeme kararlarının, imkânsızlık gerekçesi ile idare tarafından yerine getirilmemesi hakkında kararlar vermiştir. AİHM’in bu davalardaki yaklaşımı, imkânsızlık kavramından ne anlaşılması gerektiği ve bu gibi hallerde idarenin nasıl tutum alması gerektiğine dair önemli tespitler içermektedir. AİHM’in meseleye yaklaşımı ve içtihatlarında yer verdiği ilke ve kurallar bakımından, Türk yargı içtihatları ile kısmen benzerlikler olsa da özellikle Türk idare pratiği bağlamında bazı temel farklılıklar barındırır. Çalışma da esasen bu hususlar üzerinde durulmak suretiyle, bireyin hukuka bağlı idare karşısındaki hak arama hürriyeti sorgulanmaktadır.

Yargı Kararlarının Yerine Getirilmesi, Hukuki İmkânsızlık, Fiili İmkânsızlık, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi, Adil Yargılanma Hakkı, Hak Arama Hürriyeti.

In the Turkish legal system, the obligation of the administration to fulfil judicial decisions without delay is secured by The European Convention on Human Rights, 1982 Constitution Act and related legal regulations. This assurance, which is regarded as one of the indispensable conditions of the democratic state of law, is the essence of the freedom of people to seek rights against the administration. However, cases which are not be fulfilled the requirements of the court by the administration, can be found exceptionally. This situation, which is also put under judicial decisions, is referred to as actual or legal impossibility in its doctrine. Although impossibility is a barrier to the execution of the judicial decisions, the administration may have some obligations to find alternative solutions that can be substituted for the execution of the law. In this context, it is expected to seek solutions such as amendment, compensation, full reimbursement or decision making by reconciliation with the attorney in the form of application in a way that will overcome the obstacles. The effort in this process will manifest itself as the measure of sincerity of willingness to comply with the judicial decision.

In some cases, at the European Court of Human Rights, decisions have been made in the Turkish judicial system concerning the failure of the administration to make finalized judicial decisions on the grounds of impossibility. ECHR’s approach in these cases includes important determinations of what the concept of impossibility which needs to be understood and how the attitude of the mind should be taken in such cases. Although there are some similarities with the Turkish judicial jurisprudence, the ECHR has some fundamental differences, especially in the context of the Turkish administrative practice, in terms of the principles and rules that the Jurisprudence has in its approach and jurisprudence. In the study, right to legal remedies of the individual against the law-related administration is questioned mainly by focusing on these points.

Fulfilment of Judicial Decisions, Legal Impossibility, Actual Impossibility, European Convention on Human Rights, Right to Fair Trial, Right to Legal Remedies.

GİRİŞ

Hukuk sistemi içinde yargı organlarının verdiği kararların gereklerinin ilgililer tarafından yerine getirilmesi, hukuk devleti ilkesinin temel unsurlarından biridir. Hele ki idare hukuku alanına indirgeyecek olursak idare karşısında bireyin en önemli hukuksal teminatı olduğunu söylemek yanlış sayılmaz. İdare, işlem ve eylemlerinden doğan sorumluluk zincirine bireyin bu teminatı karşısında dahil olmaktadır. İdarenin bu noktadaki zayıflığı hukuk düzenine olan güveni zedeler ve en hafif deyimiyle trajik bir durum teşkil eder. Diğer yandan hukuksal olanı belirleyen yasama organının, bir başka deyişle “egemenin” meşruluğunun sorgulanır hale gelmesi de söz konusu olabilir. Tarihsel olarak, hukuka bağlı idare, idarenin kendisini sınırlayan, denetleyen veya bir takım işlem ve eylemleri yapmaya icbar eden yargı kararlarını yerine getirmeye mecbur tutulmasıyla vücud bulmuştur. Esasen hukuk da idari davranışlarda objektiflik, güven, istikrar ve adalet sağlamaya hizmet eder. Bu nedenledir ki idarenin hukuka bağlılığı, hukuk devleti anlayışının başlıca gereklerinden biridir¹ . Netice itibariyle idare karşısında kişinin etkin bir şekilde korunması ve hakkın iadesi, idari makamlara ilgili kararlara uyma yükümlülüğü getirir.

Mevzuatımızda bu güvenceleri etkin ve verimli kılmak adına bir takım düzenlemeler mevcuttur. Düzenlemelerden ilki 82 Anayasası’nın 2. maddesinde yer verilen genel hüküm niteliğindeki hukuk devleti ilkesidir. Hukuk devletinin temel unsurlarının; temel hak ve özgürlüklerin güvence altına alınması, kanuni idare, idarenin yargısal denetimi, kuvvetler ayrılığı, suçta ve cezada kanunilik gibi başlıklarda toplandığını görüyoruz² . Haliyle hukuka bağlı idare de ancak hukuk devleti ilkesi unsurlarının kümülatif olarak gerçekleşmesine bağlıdır. Yargı makamlarınca verilen kararların gereklerinin yerine getirilmesi ile ilgili doğrudan bir düzenlemeye Anayasasının 138. maddesinin son fıkrasında yer verilmiştir. Bu hükme göre emredici nitelikteki “Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarını uygulamak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir surette değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez” kuralı getirilmiştir. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun "Kararların Sonuçları" başlıklı 28. maddesinde de; Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre idarenin, gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecbur olduğu, bu sürenin hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemeyeceği, mahkeme kararlarına göre işlem tesis edilmeyen veya eylemde bulunulmayan hallerde idare aleyhine Danıştay veya ilgili mahkemede maddi ve manevi tazminat davası açılabileceği kuralına yer verilmiştir³ . Aynı maddenin 2. fıkrasında ise “Konusu belli bir miktar paranın ödenmesini gerektiren davalarda hükmedilen miktar ile her türlü davalarda hükmedilen vekalet ücreti ve yargılama giderleri, davacının veya vekilinin davalı idareye yazılı şekilde bildireceği banka hesap numarasına, bu bildirim tarihinden itibaren, birinci fıkrada belirtilen usul ve esaslar çerçevesinde yatırılır. Birinci fıkrada belirtilen süreler içinde ödeme yapılmaması halinde, genel hükümler dairesinde infaz ve icra olunur.” hükmü yer almaktadır. İcra İflas Kanunu md.82/1’de ise devlet mallarının haczolunamadığı belirtilmektedir. Bu hüküm bilhassa idarenin tazminat sorumluluğunu içeren yargı kararlarının infazı bakımından önemli bir sınırlandırma getirmektedir.

İdari yargı kararlarının gereği geciktirilmeksizin ve aynen yerine getirilmelidir. Bu husus özellikle iptal davasının hüküm ve sonuçlarının ex tunc etkiye sahip olması bakımından önem arz eder. İdarenin işleminin iptali sonrasında bireyin hukuksal durumu, hukuka aykırı işlemin tesis edildiği andan önceki hale döner. Dolayısıyla iptal kararı, eski deyişle makable şamil olarak, işlemin yapıldığı tarihten itibaren hüküm ifade etmekte, geriye dönük etki yaratmaktadır⁴ . Bu itibarla idare, kararın infazını işlemden önceki halin aynen tesisini sağlama çerçevesinde gerçekleştirmelidir. En azından bu minvalde irade eylemelidir. Mağdur tarafın haklarının iadesi olarak da ifade edilen bu yükümlülük genel hukuk teorisinde restitutio in integrum ilkesi olarak adlandırılır. Anayasal ve yasal bir zorunluluk olan bu emredici yükümlülükten idarenin kaçınmasını sağlayacak bir istisnaya da mevzuatta yer verilmemiştir. Ancak özel hukuk yargılamasında olduğu gibi idari yargılamada da kararların gereğinin yerine getirilmesi veya aynen ifası bazı hallerde mümkün olmayabilir. Kendisine bir takım hukuki neticeler temellük eden bu durum doktrinde “imkânsızlık hali” olarak adlandırılır. Mevzuatta açıkça tanımlanmayan imkânsızlık haline daha ziyade borçlar hukuku alanında rastlanır. Bununla beraber idare hukuku alanında da istisnaen uygulama alanı bulmaktadır. Ancak belirtmek gerekir ki imkânsızlık hali, doktrinde de belirtildiği üzere idari yargıda ancak iptal davaları için kabul edilebilir⁵ . Zira tazminat talebinin değerlendirilmesinden ibaret tam yargı davalarında, hükmün infazının imkânsızlığı devlet tüzel kişiliğinin temerrüde düşmesi hali dışında pek mümkün değildir.

Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi içtihatları ve Sözleşme’ye göre taraf devlet; herkesin kendi lehine verilmiş, uygulanması zorunlu ve bağlayıcı yargı kararlarının makul bir sürede uygulanması hakkını teminat altına alma yükümlülüğündedir. Hiçbir devlet makamı, örneğin bir yargı kararıyla tespit edilen bir borcun ödenmemesine mali ve diğer kaynakların eksikliğini bahane gösteremez⁶ . Şu halde Sözleşme’ye göre devletin mali kaynak yetersizliği bir imkânsızlık gerekçesi oluşturmamaktadır. Uygulamada ise ulusal otoritelerin, mali güçlük anlamına gelebilecek bazı argümanları AİHM önündeki davalarda ileri sürdükleri görülmektedir.

AİHM’in imkânsızlık gerekçesiyle yargı kararlarının yerine getirilmemesi hususundaki yaklaşımını Türkiye aleyhine verdiği bazı kararlarından anlamak mümkündür⁷ . Çalışmaya konu edilen “Süzer&Eksen Holding A.Ş. v. Türkiye Davası” ve “Cıngıllıoğlu Holding A.Ş.&Cıngıllıoğlu v. Türkiye Davası” olarak bilinen davaların konusu özetle; başvuranların, Danıştay tarafından kendilerinin haklı olduklarına hükmedilen bir dizi kesinleşmiş yargı kararlarına, ardından da idarenin söz konusu kararları uygulamamasına ilişkin yaptırım kararlarına uymaması hakkındadır. İlgili AİHM kararlarını ileride hususiyetle tetkik edeceksek de şimdilik mahkemede bu meselenin Sözleşmenin adil yargılanma hakkı (md.6) ve mülkiyetin korunması (1 Numaralı Protokolün 1. md.) hükümleri çerçevesinde değerlendirildiğini söyleyelim. İncelememize konu edilen kararlar, mahiyeti ve yarattığı neticeler bakımından son derece önemlidir. Zira ilgili kararlar 2000’li yıllara damgasını vuran ve milyonlarca yurttaşımızı doğrudan etkileyen bankacılık krizi ve bunun karşısında Türk idaresinin almış olduğu tedbirlere ilişkindir. Halen hukuki ve mali bakımdan hazineye ciddi yükler getirmeye devam ettiği düşünülürse, ilgili AİHM içtihatları etkilerini sürdürmektedir. Çalışmamıza konu kararlar AİHM ve Danıştay’ın, yargı kararlarının infazına engel teşkil eden imkânsızlık halinin hukuksal mahiyetine ve neticelerine dair yaklaşım farklarını ortaya koymaktadır.

Uygulama ve doktrinde; imkânsızlık halinin idareyi yargı kararının gereklerini aynen ifa etme sorumluluğundan kurtarıp kurtarmadığı, imkânsızlık hali teşkil eden durumların neler olduğu, aynen ifa mümkün olmadığında idarenin alması gereken tedbirler ya da idarenin tazminle sorumlu olup olmayacağı hususları tartışmalıdır. Kaleme aldığımız çalışmada, imkânsızlık haline kavramsal bir giriş yaptıktan sonra idare hukuku bakımından kısaca imkânsızlık halinin hangi sebeplere dayanabileceği ve yarattığı hukuki ve mali sonuçların neler olabileceği, AİHM’in ve Danıştay’ın meseleye yaklaşımı ve yorum farkları üzerinde durulacaktır. Çalışmanın konumuzla sınırlı kalması açısından AİHM’in, ilgili bankalara BDDK tarafından el koyulması kararlarına ilişkin hukuksal değerlendirmelerine fazlaca girilmemiştir. İçtihatlar, imkânsızlık sebebiyle yargı kararlarının yerine getirilmemesi ve AİHM’in bu husustaki değerlendirmeleri kapsamında ele alınmıştır.

I. İMKÂNSIZLIK KAVRAMI

Mevzuatta imkânsızlık kavramına açıklık getirecek nitelikte bir hüküm yoktur. Bununla beraber doktrinde ve bazı yargı kararlarında imkânsızlık kavramına yer verildiği görülmektedir. İdare hukuku doktrininde imkânsızlık halinin neyi ifade ettiği üzerinde kavramsal olarak pek durulmamıştır. Ekseriyetle yargı kararlarının uygulanmaması sorunu bağlamında mesele ele alınmıştır. Bu çerçevede maddi/fiili ve hukuki nitelikte olmak üzere iki tür imkânsızlık hali söz konusudur⁸ . Buna göre bir yargı kararının icapları ya hukuki ya da fiili sebeplerden dolayı yerine getirilememektedir. Terminolojik olarak bakarsak esasen bu bir tanım değil, sebeplerin tasnifinden ibarettir⁹ .

İmkânsızlık kavramı Türk hukukunda, esasen özel hukuk boyutu ile tetkik edilmiştir¹⁰ . İdare hukuku bakımından farklı hükümler doğurduğu muhakkak ise de kavramın anlaşılması bakımından ilgili çalışmalar önem arz etmektedir. Konu hakkındaki eserin müellefi, “ifa edilemeyen veya ifa edilemez hale gelen bir edim imkânsızdır” genel tanımını yaptıktan sonra bir edimin ne zaman imkânsız hale geldiği sorusunu sormaktadır. Bu sorunun cevabı ise konu hakkındaki yaklaşımlar iki grupta toplanarak aranmaktadır. Ayrıma göre imkânsızlık, ya mantıkî ya da hukuki bir kavram olabilir. Mantıkî imkânsızlık yaklaşımına göre mantık kurallarının bir edimin yerine getirilmesini mümkün görmediği hallerde imkânsızlık vardır. Bir başka deyişle mantığın imkânsız saydığı hususları hukuk da imkânsız saymaktadır. Bu hallerde edimin yerine getirilmesi herkes için imkânsızdır. Mantık kuralları açısından edimin ifasını imkânsız kılan sebepler ise fiili imkânsızlık ve dar anlamda hukuki imkânsızlık halleri olabilir¹¹ . Yazarın, imkânsızlığı hukuki bir kavram olarak tasniflediği yaklaşıma göre imkânsızlığı sadece fiili ve dar anlamda hukuki imkânsızlık şeklinde darlaştıran mantıki bir kavram olarak görmek doğru değildir. İmkânsızlığı mantık alanından çıkarıp, hukuk alanına sokmak gerekir. Zira mantıken edimin ifası mümkün olsa bile hukuken olmayabilir. Hukuki imkânsızlık, mantıki imkânsızlığı reddetmemekle beraber imkânsızlığın uygulama alanını genişletmektedir¹² . Bu yaklaşıma göre dürüstlük kuralı imkansızlık hallerinin tespitinde kriter olarak alınabilir. Buna göre bir edimin ifası dürüstlük kuralının aşılmasını gerektiriyorsa, ortada bir imkânsızlık vardır¹³ . AİHM’in söz konusu kararlarında da dürüstlük ölçütüne yer verildiği görülmektedir. AİHM, imkânsızlık ve aşırı güçlük hallerini ayrıştırıp, idarenin kararın infazı yönündeki iradesinin “samimi” olup olmadığını sorgulamaktadır. Bu noktada AİHM, aşırı güçlük teşkil eden durumları imkânsızlık gibi gerekçelendiren idarenin yaklaşımını samimiyetten uzak bulmuştur¹⁴ .

Zaman bakımından imkânsızlık hali, yargılama safhasında ya da hükmün verilmesinden sonra ortaya çıkabilir. Ancak yargı kararının idarece derhal yerine getirilmemesi üzerine vuku bulan imkânsızlık hali, fiilen yine imkânsızlık teşkil etse bile, sorumluluk boyutunda farklı sonuçlara yol açabilir. Zira böyle bir durumda idarenin imkânsızlık haline özgü sorumluluğunun yanında, yargı kararlarının kasten yerine getirilmemesinden doğan maddi sorumluluğu da söz konusu olabilir¹⁵ . Elbette ki bu son ihtimal idareyi, anayasal yükümlülüğü olan yargı kararının yerine getirilmesi sorumluluğundan kurtarmamaktadır. Olsa olsa ek bir külfet anlamına gelmektedir. Netice itibariyle imkânsızlık, yargı kararlarının hiç ya da gereği gibi yerine getirilememesine veya geç yerine getirilmesine sebebiyet verebilir¹⁶ . İdari yargı alanında, özel hukuka göre çok daha istisnai bir karaktere sahip olan imkânsızlık hali, bu açıdan az sayıda içtihada konu olmuştur. Son olarak belirtmek gerekir ki edimin ifasının imkânsızlığı, mahkemeyi ilgilendiren bir durum değildir. İdare hukuku bakımından bu durum, yargı kararını uygulamakla yükümlü olan idareyi ilgilendiren bir husustur¹⁷ .

II. İMKÂNSIZLIK TÜRLERİ

İmkânsızlık, hukuki ve maddi/fiili imkânsızlık olmak üzere iki gruba ayrılmaktadır. İnfazının zorunluluğu hususunda tereddüt olmayan idari yargı kararlarının yerine getirilmesi, kararların gereklerine göre hukuki, teknik veya maddi (fiili) bir engelin bulunmamasına bağlıdır. Belirtmek gerekir ki hangi tür imkânsızlık olursa olsun bunun aşılamaz nitelikte olması gerekir. Dolayısıyla infaza engel nitelik taşıyan işlemin zorluk derecesi alelade bir güçlük, hatta aşırı bir zorlanma değildir. Bu noktada idarenin tekil iradesi ve iyiniyeti bu engelin aşılmasında yeterli olmamalıdır. Ancak bu nitelikte bir zorluk var ise idarenin infazı gerçekleştirememesi mevzubahis olabilir. Bununla beraber bu durum, “idarenin ademi infazı” (kararı yerine getirmemesi) olarak nitelendirilmez¹⁸ . Dolayısıyla böylesi bir ihtimalde kendisine bağlanacak hukuki sonuçlar bakımından farklı sorumluluklar doğmaktadır. Şunu da belirtmek gerekir ki imkânsızlık durumunun var olup olmadığı her olayın özelliğine göre kendi içinde değerlendirilmelidir¹⁹ .