Olağanüstü Hâlin İHAM Tarafından Denetimi

Review of States of Emergency by European Court of Human Rights

İsmail YÜKSEL

İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi, taraf devletlerin ulusun varlığını tehdit eden tehlikeler karşısında ilan edecekleri olağanüstü hâl yönetimleri süresince, Sözleşme’nin kapsamındaki hakları koruma yükümlülüklerine aykırı tedbirler almasına 15. maddesindeki şartlar sağlandığında izin vermektedir. 15. maddeye göre taraf devlet olağanüstü hâl ilanını, olağanüstü halin uzatıldığını, alınan tedbirleri bu tedbirlerin ve olağanüstü halin ne zaman sona ereceğini bildirmekle yükümlüdür. Taraf devlet 15. maddede sayılan çekirdek haklara hiçbir şekilde müdahale edemeyeceği gibi, alacağı tedbirler ancak olağanüstü hâl ilanını gerekli kılan tehdidi ortadan kaldırmak için kaçınılmaz ve tehlikeyle orantılı olmalıdır. Çalışmamız İHAM içtihatları ışığında 15. maddeyi incelemektedir.

İHAM, Bildirim, Olağanüstü Hâl, Ölçülülük, Takdir Hakkı.

European Convention of Human Rights allows high contracting parties to derogate from their obligation to protect fundamental rights contained within under the circumstances provided article 15. A high contracting party can take measures that breach fundamental rights listed in the convention to combat an emergency threatening the life of the nation. High contracting parties shall notify secretary general of the Council of Europe regarding the proclamation, extension of state of emergency and emergency measures. High contracting parties, even under state of emergency exception, cannot breach non-derogable rights listed in the second paragraph of article 15. Moreover, any emergency measure shall be proportional to the exigencies of the situation. This paper reviews ECtHR case law regarding article 15 of the Convention.

ECtHR, Notification, State of Emergency, Proportionality, Margin of Appreciation.

I. GİRİŞ

Olağanüstü hâl devletin olağan hukuk yolları ile başa çıkması mümkün olmayan olağanüstü bir tehlikeyle karşılaşması durumunda başvurulan istisnai bir yönetim biçimidir.¹ Olağanüstü durumlarla karşılaşan devletlerin, kendilerine olağan dönem hukukuyla verilen yetkilerle mevcut krizle başa çıkmaları mümkün olmadığında kullandıkları, birey hürriyetleri aleyhine devletin yetkilerini geçici olarak genişleten yönetim usulleri Roma döneminden bu yana var olmuştur.² Otoriter iktidarların temel hakları ihlal etmeye daha yatkın oldukları siyasi ve sosyal çatışmanın yükseldiği dönemlerde temel haklar her zamankinden daha önemlidir.³ Bununla beraber günümüzde olağanüstü hal yönetimlerinin giderek süreklileşmesi tehlikesi de bulunmaktadır.⁴

Olağanüstü hâl yönetimleri, genellikle yasama organının yetki alanının yürütme lehine daraldığı ve yürütme organının hayatın her alanına yönelik düzenlemeler yapabildiği yönetim usulleridir.⁵ Dahası, olağanüstü hal yönetimlerinde yargısal denetimde mevcut tehdit nedeniyle sınırlanmaktadır.⁶ Ülkemizde olağanüstü hallerde olağanüstü hal KHK’leri⁷ yürütme organına doğrudan Anayasadan kaynaklanan geniş bir düzenleme yetkisi vermekteyse de bu yetki uluslararası hukuk kuralları çerçevesinde kullanılmalıdır.⁸ Olağanüstü hallerde çoğu zaman, bireylerin temel hakları sınırlanır ve ciddi temel hak ihlalleri sıklıkla görülür.⁹ Bu nedenle olağanüstü haller, devletlerin karşılaştıkları tehditlerle hukuk içinde kalarak bireysel hakları ihlal etmeden mücadele etmesi gereken¹⁰ ve devletlerin insan haklarına bağlılığının sınandığı dönemlerdir.¹¹

Günümüzde olağanüstü haller, devletlerin iç hukuklarıyla düzenlendiği gibi uluslararası insan haklarını koruma sistemleri tarafından da denetlenmektedir. Bununla beraber uluslararası sözleşmeler, taraf devletlerin ciddi tehditlerle karşılaşmaları halinde ne olursa olsun temel hakları ihlal edecekleri kabulüyle,¹² olağanüstü hallerde başvurabilecekleri istisna hükümleri getirerek hem sözleşmeye katılımın artırılmasını hem de devletlerin sözleşmelere ciddi çekinceler koymasını engellemeyi amaçlamıştır.¹³ Bu istisnalar kurulan insan hakları rejiminin sadece olağanüstü hallerde devreye giren bir parçasıdır.¹⁴ Her ne kadar uluslararası koruma olağanüstü hallerdeki yoğun hak ihlallerini ortadan kaldıramasa da, demokratik ülkelerde olağanüstü halde alınan tedbirlerin yumuşatılmasını sağlayabilir.¹⁵

Ülkemizin de taraf olduğu İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi¹⁶ de taraf devletlerin karşılaştıkları olağanüstü hallerde taraf devletin yükümlülüklerine aykırı tedbirler almasına izin vermekte,¹⁷ İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi¹⁸ de alınan bu tedbirlerin Sözleşme ile uyumlu olup olmadığını denetlemektedir. Sözleşmenin 15. maddesinin ikili bir işlevi vardır. 15. madde ile Sözleşme kriz zamanlarında temel hak ve özgürlüklerin sınırlanmaması halinde uzun vadede toplumun tamamının özgürlüklerinin kullanılamaz hale gelebileceğini ve bu nedenle getirdiği güvencelerden bir kısmının sınırlı olarak askıya alınmasının gerektiğini kabul etmektedir.¹⁹ Diğer taraftan ise, olağanüstü hallerde taraf devletlerin yasama ve yürütme organlarının temel hakları ihlal edebileceği ve yargının da siyasi organların kararlarını denetlemekten çekinerek Sözleşme standartlarını korumaması tehlikesine karşı bir önlemdir.²⁰

20 Temmuz 2016 tarihinde yurt genelinde ilan edilen ve çalışmamızın kaleme alındığı sırada halen devam etmekte olan olağanüstü hâl kapsamında, alınan tedbirlere karşı iç hukuk yollarını tüketen kişiler, şüphesiz İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi’ne başvuracaklardır. Önümüzdeki yıllarda ülkemiz aleyhine yapılacak, binlerle²¹ ifade edilmesi muhtemel başvurularda, Mahkeme’nin kararlarını belirleyecek olan Sözleşme’nin 15. maddesidir. 15. madde olağanüstü hâl dönemlerinde taraf devletlere geçici, sınırlı ve denetimli bir şekilde, Sözleşmede yer alan hak ve özgürlükleri koruma yükümlülüğünden sıyrılma imkânı verir.²² Bu istisna hükmü hem kişisel özgürlüklerle toplum güvenliği arasındaki hem de devletlerin iç egemenliği ile insan haklarının uluslararası mekanizmalarla korunması arasındaki çatışmayı çözmeye çalışmaktadır.²³ Sözleşmenin “Olağanüstü hallerde yükümlülükleri askıya alma” kenar başlıklı 15. maddesi şu şekildedir:

“1. Savaş veya ulusun varlığını tehdit eden başka bir genel tehlike halinde her Yüksek Sözleşmeci Taraf, durumun kesinlikle gerektirdiği ölçüde ve uluslararası hukuktan doğan başka yükümlülüklere ters düşmemek koşuluyla, bu Sözleşme’de öngörülen yükümlülüklere aykırı tedbirler alabilir.

2. Yukarıdaki hüküm, meşru savaş fiilleri sonucunda meydana gelen ölüm hali dışında 2. maddeye, 3. ve 4. maddeler (fıkra 1) ile 7. maddeye aykırı tedbirlere cevaz vermez.

3. Aykırı tedbirler alma hakkını kullanan her Yüksek Sözleşmeci Taraf, alınan tedbirler ve bunları gerektiren nedenler hakkında Avrupa Konseyi Genel Sekreteri’ne tam bilgi verir. Bu Yüksek Sözleşmeci Taraf, sözü geçen tedbirlerin yürürlükten kalktığı ve Sözleşme hükümlerinin tekrar tamamen geçerli olduğu tarihi de Avrupa Konseyi Genel Sekreteri’ne bildirir.”

Bugüne kadar sadece sekiz taraf devlet 15. maddeye başvurmuş ve Türkiye’nin de aralarında bulunduğu dört devlet olağanüstü hâl kapsamında alınan tedbirleri savunmak zorunda kalmıştır.²⁴ Mahkeme’nin 15. maddeye dair geliştirdiği içtihat şu şekilde özetlenebilir:²⁵ i) Halkın güvenliğini sağlamak için olağanüstü hâl ilan etmek ve olağanüstü hale sebep olan tehlikeyi bertaraf etmek için gerekli gördükleri tedbirleri almak devletlerin görevidir. ii) Devletler bu konuda sınırsız bir takdir yetkisine sahip değildir ve hem olağanüstü hâl ilan kararı hem de olağanüstü hâl kapsamında alınan tedbirler Mahkeme’nin denetimine tabidir. iii) Mahkeme olağanüstü hâl ilanını ve tedbirleri denetlerken devletlere oldukça geniş bir takdir alanı bırakmaktadır.

Mahkeme 15. maddenin değerlendirmesine geçmeden önce getirilen olağanüstü hâl tedbirlerinin Sözleşmeyi ihlal edip etmediğini incelemekte, eğer ihlal var ise 15. maddeyi ele almaktadır.²⁶ Her ne kadar Mahkeme kararlarında açıkça yer verilmese dahi olağanüstü hâl tedbirlerinin denetimi, taraf devletle Mahkemeyi bir kriz anında doğrudan çatışmaya sokmaktadır.²⁷ Bu nedenle, olağanüstü hallerde yerel makamlara daha geniş takdir yetkisi tanınır. Mahkeme 15. maddeye dair yerleşik içtihadında:²⁸