Yerel Yönetimlerin Fonksiyonel Özerkliğinin Hukuki Rejimi

The Legal Regime of the Local Governments’ Functional Autonomy

Mehmet BOZTEPE

Mahalli müşterek kamu hizmetlerinin yürütülmesinde yetki ve sorumluluğun tek yönetsel kuruluş olarak yerel yönetimlere bırakılmasına yerel yönetimlerin fonksiyonel özerkliği denir. Merkezi yönetimle yerel yönetimler arası görev ve yetki paylaşımının sınırını tespit eden en önemli unsurlardan biri olan bu özerklik; Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartında, “yerel yönetimler, kanun tarafından belirlenen sınırlar içerisinde, yetki alanlarının dışında bırakılmış olmayan veya başka herhangi bir makamın görevlendirilmemiş olduğu tüm konularda faaliyette bulunmak açısından tam takdir hakkına sahip olacaklardır (md.4.2)” şeklinde tanımlanmıştır. Ülkemizde ise 1982 Anayasasının 127. maddesinde “mahalli müşterek ihtiyaçların yerel yönetimler tarafından yerine getirileceği” belirtmek suretiyle yerini bulmuştur. Buna karşın gerek Anayasada gerekse yerel yönetimleri şekillendiren mevzuatta mahalli müşterek ihtiyaç tanımı yapılmayarak hukuki bir boşluk bırakılmıştır. Bu boşluk Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartında mahalli ortak ihtiyaçların tespiti konusunda yerel yönetimlere tanımlanan “genel yetki” verme ilkesi ile doldurulurken, ülkemizde bu tercih yerel yönetimlerin görev ve yetkilerinin kanunda “sayma” yoluyla belirlenmesi şeklinde gerçekleştirilmiştir.Bu çalışmada öncelikle Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı hükümleri dikkate alınarak kavram ve kapsam olarak yerel yönetimlerin fonksiyonel özerkliğinin hukuki çerçevesi çizilecektir. Devamında da bu çerçeve ışığında Anayasa Mahkemesi kararları ve doktrindeki görüşler dikkate alınarak Türk mahalli idare sistemi analiz edilecektir.

Yerel Yönetimler, Yerel Özerklik, Fonksiyonel Özerklik.

Execution of local common public services and leaving the authority and responsibility to local authorities as the single administrative entity is called the functional autonomy of local governments. This autonomy, one of the most significant elements, which determines the limits of sharing of duties and powers between central government and local governments, has been defined in the European Charter of Local Self-Governments as “Local authorities shall, within the limits of the law, have full discretion to exercise their initiative with regard to any matter which is not excluded from their competence nor assigned to any other authority (Article 4.2).” In our country, it has taken its place in 1982 Constitution, Article 127 specified as “local common needs shall be fulfilled by local governments. However, a legal gap has been left both in the Constitution and in legislation shaping the local governments, by not defining local common need. While this gap has been filled in the framework of the “general authority” principle defined by local governments in the European Charter of Local Self-Governments, the duties and authorities of the local governments have been limited in the relevant legislation by the method of “counting” in our country.In this study, first of all the legal framework of the functional autonomy of local governments has been outlined in terms of concept and scope considering the provisions of the European Charter of Local Self-Governments. Afterwards the Turkish local government system has been analyzed considering the decisions of the Constitutional Court and the opinions in the doctrine in the light of this framework.

Local Governments, Local Autonomy, Functional Autonomy.

I. Giriş

Demokratik toplum düzeninin vazgeçilmez organları arasında yer alan yerel yönetimler, merkezi idare dışında mahalli müşterek gereksinimlere cevap vermek amacıyla kurulmuş, karar organları seçimle oluşturulan, icrai karar alma ve uygulama yetkisi ile donatılmış, kamu tüzel kişiliğine sahip özerk kuruluşlardır. Merkezi yönetim ile yerel yönetimler arası denge, Anayasa'nın 123. maddesinde “idarenin kuruluş ve görevleri ile bir bütün olduğu ve idarenin kuruluş ve görevlerinin merkezden ve yerinden yönetim esaslarına dayanacağı” ilkesi ile şekillendirilmiştir. Bununla beraber Anayasa, 127. Maddesinde ise “yerel yönetimlerin kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin yerinden yönetim ilkesine bağlı olarak kanunla düzenleneceğini” esasa bağlayarak yerel özerklik ilkesini anayasal zemine taşımıştır.

Yerel özerklik bir yandan yerel yönetimlerin yerel halk ile olan ilişkilerini şekillendirir iken diğer yandan yerel yönetimlerin merkezi yönetimle olan ilişkilerini ilgilendirir. Merkezle olan ilişkide yerel yönetimlerin faaliyet alanlarının belirlenmesi ve merkezden ayrılması yerel yönetimlerin fonksiyonel özerkliğine referans olmaktadır. Bu kapsamda özerklik; merkezi yönetim - yerel yönetim ilişkisinde dengenin iki yönetimden birinin aleyhine bozulmasını önlemeye yönelik getirilmiş bir ilkedir. Fonksiyonel özerklik bir yerel yönetim biriminin o alanda yaşayan yerel topluluğu ilgilendiren tüm kamu hizmetlerinden sorumlu tek yönetsel kuruluşun yerel yönetimler olması fikrinden hareket etmektedir. Bu çerçevede Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, “kamu sorumluluklarının genelde ve tercihen vatandaşa en yakın makamlar tarafından kullanılması (md. 4.3)” ilkesinden hareketle; “başka herhangi bir makamın görevlendirilmemiş olduğu tüm konularda yerel yönetimlerin faaliyette bulunmak açısından tam takdir hakkına sahip olmaları (md.4.2)” gerektiğini öngörmüştür. Şart, başka herhangi bir makama bırakılmayan tüm konularda yerel yönetimlerin faaliyette bulunmasını prensip alırken aynı fıkrada “kanuni sınırlar içinde kalmak ve yetki alanlarının dışında bırakılmış olmayan konularda karar alma” sınırlamasını getirerek fonksiyonel özerlikliğin siyasi özerkliğe evirilmesine imkan vermemeye çalışmıştır.

Benzeri şekilde 1982 Anayasası da 127. Maddesinde bir yandan yerel yönetimlere idari ve mali özerklik sağlayarak “yerinden yönetim” ilkesini belirlerken diğer yandan yereldeki her türlü kamusal hizmetlerinin yerel yönetimlerce yerine getirilmesi sınırlandırılarak genel yetkili bir fonksiyonel özerklikten uzak durulmuştur. Anayasaya göre sadece “mahalli müşterek ihtiyaçların” yerel yönetimlerce üstlenileceği esasa bağlamıştır. Ancak bu noktada yerel topluluğu ilgilendiren kamusal hizmetlerin, diğer bir deyimle mahalli müşterek ihtiyacın neler olduğunun tanımlanması sorunu gündeme gelmektedir. Zira gerek AYYÖŞ, gerekse 1982 Anayasası, gerekse yerel yönetimleri şekillendiren yasalarda “mahalli müşterek ihtiyaç” kavramı tanımlanmamıştır.

Bu kapsamda bu çalışmada öncelikle kavram ve kapsam olarak yerel yönetimlerin özerkliği konusu incelenmiş ve devamında yerel yönetimlerin özerkliğinin en önemli unsurlarından biri olan ve merkezi yönetim ile yerel yönetimler arası görev ve yetki paylaşımının sınırını belirleyen yerel yönetimlerin fonksiyonel özerkliğinin hukuki çerçevesi çizilmiştir. Bu analiz Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı ve 1982 Anayasasının getirdiği ilkelerden hareketle doktrindeki farklı görüşler ve Anayasa Mahkemesi kararları ışığında gerçekleştirilmiştir. Son bölümde ise fonksiyonel özerkliği şekillendiren evrensel ilkeler ve ülkemizde yerel yönetimleri şekillendiren yasalar ışığında Türk mahalli idare sisteminin değerlendirmesi yapılmıştır.

II. Kavram ve Kapsam Olarak Yerel Özerklik

Kavram olarak özerklik; bir kişinin veya gurubun, görevlerini yerine getirmesine izin verecek ve diğer guruplardan farklı kimliğini korumaya yetecek miktarda hareket serbestliği ya da bağımsızlığıdır¹ . Latince, Autos (öz/kendi/kendini) ve Nomos (yönetme, yönetim, kuralını koyma, karar verme, kural, düzen, hukuk) sözcüklerinin birleşiminden meydana gelmektedir² . Arapça kökeni ise ‘seçmek’ anlamına gelen ‘Hayr’dan (kendi kendini seçen) gelmektedir. Bu kavramın Osmanlıcadaki kökeni ise ‘Muhtar’ dır³ . Buna göre özerklik; muhtariyet, otonomi sözcüğünün karşılığı olarak kullanılmaktadır. Anayasa Mahkemesine göre de genel anlamdaki tanımıyla özerklik; “sosyal bir topluluğun ya da tüzelkişiliğin kendilerini yöneten kuralların tümünü ya da bir bölümünü bizzat saptayabilmeleri veya anayasa ve yasaların çizdiği sınırlar içinde hareket edebilme özgürlüğü ve yetkisidir” (AYM, E.1987/18, K.1988/23, 22.06.1988).

Bir hukuk terimi olarak özerklik; kendi başına yürütülebilir, bir diğer ifadeyle icrai kararlar alıp bu kararları uygulayabilme gücüne malik, tüzel kişilik sahibi olan ya da olmayan her kuruluş ya da hukuksal varlık için kullanılan bir terim olarak belirtilmektedir⁴ . Bu açıdan hukuki anlamda özerklik, bir kişi ya da kurumun kendi iradesiyle hukuken geçerli karar alabilme ve bu kararı uygulayabilme hak ve yetkisidir⁵ .

İdare hukukunda özerklik, bir kanun ile herhangi bir teşkilat, kurum veya kuruluşa kendi kendine yönetme hakkının tanınması, diğer bir ifadeyle kamu kurum ve kuruluşlarına, üstlendikleri hizmetleri kendilerinin düzenleyebilmesi ve bunların gerektirdiği düzenlemelerin söz konusu kurum ve kuruluşlar tarafından yapılabilmesidir⁶ . Bu açıdan idare hukukunda özerklik kavramı; teknik ve toplumsal özellikleri nedeniyle hükümetin siyasi etkisine tabi olmadan kamu hizmeti üreten ve tüzel kişilik sahibi olan örgütlenmeler için kullanılan bir terimdir⁷ . Diğer bir deyimle kişi veya kuruluşların kendi öz sorumlulukları altında kamu yararı doğrultusunda kendi hizmetlerini düzenleme hakkıdır. Nitekim Anayasa Mahkemesi de özerkliği “özerk olan bir kuruluşun kanunla belirlenen sınırlar içinde kalmak şartıyla serbestçe hareket edebildiği, kendi hareketlerine hakim olacak kaideleri de yine kendisinin düzenlediği sistem” olarak tanımlamıştır (AYM. E.1995/32, K: 1996/3, 04.0.1996). Anayasa Mahkemesinin bu kararından da anlaşılacağı üzere bir sistemin özerkliğinden bahsedilebilmesi için kanuni sınırlar içinde kalmak koşuluyla iki şart gerekmektedir. Bunlar; hareket serbestisi ve kendi hareket kabiliyetlerini belirleyebilme özgürlüğüdür.

Yerel özerklik ise, temel olarak tüzel kişiliğe sahip yerel yönetimlerin karar organlarının seçimle işbaşına gelmiş olmaları ve işlerini kendi organları eliyle dışarıdan hiçbir karışma olmaksızın görmeleri olarak tanımlanabilir⁸ . Doktrinde daha kapsayıcı bir açıklama yerel özerklik; yerel halkın gereksinimlerini karşılayan hizmetleri yerine getirmek üzere kurulmuş, ayrı bir kamu tüzel kişiliğine sahip, yürütme ve karar organları seçimle iş basına gelen, serbestçe toplayacağı ve halkın gereksinimlerine göre serbestçe harcayabileceği gelir kaynaklarıyla donatılmış, karar serbestliğine sahip bulunma yeteneği olarak tanımlanmıştır⁹ .

Bu açıdan bakıldığında yerel özerklik, yerinden yönetim ile iç içe olan bir kavramdır ve merkezi devletin yerele bırakmış olduğu inisiyatif - eylem alanı ve görece özgürleştirilmiş bir kurumsal durumu’ ifade etmektedir¹⁰ . Nitekim Anayasa Mahkemesi de E. 1987/18, K. 1988/23 sayılı kararında yerel yönetimler açısından özerkliği “Anayasa ve yasaların belirlediği kamu hizmetlerinin önemli bir bölümünün yurttaşların yararına olarak yerel yönetimlerin sorumluluğu altında yerine getirilmesi yetkisi” olarak tanımlamıştır.

Yerel yönetimlerin kendine ait görevleri yerine getirirken ve hizmetlerini sunarken merkezi yönetimden bağımsız hareket edebilmesi, merkezi yönetimin müdahalesine gerek kalmaksızın kendini yönetme kapasitesine sahip olabilmesi, sundukları hizmetleri belirleyebilmesi ve hizmetlerin finansmanı için mali kaynağı oluşturabilmesi yerel özerkliğin kapsamını oluşturmaktadır¹¹ .

Merkezi yönetim ile ilişkileri açısından değerlendirildiğinde yerel yönetimlerin en önemli özelliği yerel özerkliğe sahip olmalarıdır. 1982 Anayasasının 127. maddesinin ikinci fıkrasına göre “Mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir” Bu maddede sözü edilen yerinden yönetim ilkesi, yerel yönetimler açısından özerklik kurumunun anayasal bir temele oturtulması anlamındadır. Öğretide de işaret olunduğu üzere, bu ilke; yerel yönetimlerin tüzelkişiliğe sahip olmaları, görevli organlarını seçme imkânının verilmesi ve bu organlara karar verme yetkisinin tanınması gibi üç ana öğeden oluşur¹² .

Yerel özerkliğin tanımı ve kapsamını belirleyen en önemli düzenleme Türkiye’nin de 1992 yılında onayladığı Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’dır. Bu Şart Avrupa Konseyi tarafından 1968 yılından itibaren Avrupa’da insan haklarının korunması ve demokrasinin geliştirilmesi için yerel yönetimlerin özerkliğinin güçlendirilmesi amacıyla yürütülen çalışmaların sonucu olarak 1985 yılında kabul edilmiştir¹³ . Taraf ülkeler arasında geçen yoğun tartışmalar sonucunda şartın gücünün “tavsiye” biçiminde değil de “sözleşme” şeklinde yürürlüğe girmesi kararlaştırılmıştır. Taraf olan devletlerin yerel yönetimlerin siyasal, yönetsel ve mali yönden bağımsızlıklarını güvence altına almaya zorlayıcı kurallar içeren Şart; demokrasinin gelişmesi ve yönetimde etkinlik sağlanması açısından temel bir konuma sahip olan yerel yönetimlerin haklarının korunabilmesi için bir güvence oluşturmuştur¹⁴ .

Şart, Anayasa gereğince kanun hükmünde olduğuna göre yerel özerkliğin kanunen düzenlendiği anlaşılmaktadır. Şartın üçüncü maddesi özerk yerel yönetim kavramını şu şekilde tanımlamıştır (md 3):

“Özerk yerel yönetim kavramı yerel makamların, kanunlarla belirtilen sınırlar çerçevesinde, kamu işlerinin önemli bir bölümünü kendi sorumlulukları altında ve yerel nüfusun çıkarları doğrultusunda düzenleme ve yönetme hakkı ve imkânı anlamını taşır.

Bu hak, doğrudan, eşit ve genel oya dayanan gizli seçim sistemine göre serbestçe seçilmiş üyelerden oluşan ve kendilerine karşı sorumlu yürütme organlarına sahip olabilen meclisler veya kurul toplantıları tarafından kullanılacaktır.”

Bu tanımdan da anlaşılacağı üzere yerel özerkliğin iki yönü vardır. Birincisi, özerklik şartının 3. maddesinde de ifadesini bulan yerel yönetimlerin yerel halkla olan ilişkilerini ilgilendirir. Bu ilke temel olarak iki şekilde kendini gösterir. İlki, yerel yönetim organlarının halkı gereği gibi temsil edebilmelerine imkân sağlanması ilkesini içerir¹⁵ . Zira yerel yönetimlerin işlerini merkezin karışması olmaksızın kendi organlarıyla yapabilmeleri yerel özerkliğin asli unsurudur. Bu anlamda yerel özerklik; “devlet iktidarının tek elde toplanmasına karşı duyulan güvensizliğin bir sonucu ve bu nedenle merkezîleşmiş devletten talep edilen özgürlüğün bir ifadesi” olarak tanımlanmıştır¹⁶ . Bu ilke 1982 Anayasası’nın 127. maddesinde “mahalli idarelerin... karar organları... seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişilikleridir.” cümlesi ile ifadesini bulmuştur. İkincisi ise mahalli hizmetlere ilişkin faaliyetlerin nasıl ve ne yönde olacağına yerel halkın karar vermesi, en azından icraatın yönünü tespit edip denetimi yapabilmesidir. Buradan da anlaşılacağı üzere yerel yönetimlerin özerkliğinin ilk yönü idari özerklik, daha açık bir deyimle “karar ve yönetim özerkliği¹⁷ ”dir.

Yerel yönetimlerin idari özerkliğinin ise üç temel unsuru vardır. Bunlardan ilki; yerel yönetimlerin karar organlarının serbest seçimlerle göreve gelmesi ve karar organların göreve gelme, görevden uzaklaştırma ve düşürülme işlemlerinin yargı organları tarafından yapılmasıdır. İkincisi, yerel yönetim organlarının icrai karar alabilme ve uygulayabilme yetkisine sahip olabilmeleridir. Üçüncüsü ise, yerel yönetimlerin işlem ve eylemleri üzerindeki denetimin hukukilik denetimi ile sınırlı olması, yerindelik denetimini kapsamamasıdır. Anayasa Mahkemesi de E. 2014/72, K. 2014/14 sayılı kararında yerel yönetimlerin idari özerkliğini “organlarının seçimle göreve gelmesi, seçimlerinin süreli olması, kararlarını kendi organları eliyle alması ve uygulatması” olarak tanımlamıştır.

Ancak yerel yönetimlerin, bu açıdan merkezden tamamıyla bağımsız olmaları beklenemez. Zira bağımsızlık özerklikten farklıdır. Bu noktada dengeyi sağlayan, diğer bir deyimle merkezi idare ile yerel yönetimler arası ilişkileri belirleyen ana etken merkezi idarenin kullandığı idari vesayet yetkisidir¹⁸ . Yerel yönetimler idarenin birliği ve bütünlüğünü sağlamak açısından öngörülmüş merkezi idarenin ya da merkezi idarece oluşturulmuş birimlerin denetimi altında faaliyet yürütmek zorundadır. Hizmetlerin merkezi yönetimin çalışmaları ile uyum içinde olması ve halkın genel yarar ve çıkarlarına ters düşmeyen faaliyetlerde bulunması açısından da bu denetim zorunluluk olarak ortaya çıkmaktadır. Bu açıdan doktrinde yerel idari özerklik; merkezi idarenin vesayet denetimi altında kendi organları tarafından kendi kendini yönetebilme hali olduğu ve esasen bağımsızlığı değil kontrollü bir serbestliği yansıttığı ifade edilmiştir¹⁹ . Bu serbestlik yerel yönetimler açısından kendi iradelerine göre sınırlı bir hareket serbestisi olup²⁰ , kendi kuruluş, biçim ve statülerini etkilemeyi kapsamamaktadır²¹ .

Yerel yönetimlere özerk statünün tanınması, tüzel kişiliği olan kamu kurum ve kuruluşlarına kendi kendilerini yönetme yetkisinin verilmesi, söz konusu kuruluşları genel idare içinde ayrıcalıklı veya dokunulmaz kılmak gibi bir düşünceden değil, onların özellik gösteren işlevlerini çoğulcu bir demokrasi anlayışı içinde ancak özerk bir statü ile gerektiği gibi yerine getirilebileceği inancından kaynaklanmaktadır²² .

Yerel özerkliğin ikinci yönü ise yerel yönetimlerin merkezi yönetimle olan ilişkilerini ilgilendirir ve yerel yönetimlerin fonksiyonel ve mali özerkliğini içerir. Merkezle olan ilişkide yerel yönetimlerin faaliyet alanlarının belirlenmesi ve merkezden ayrılması yerel yönetimlerin fonksiyonel özerkliğine referans olmaktadır. Yerel yönetimlerin faaliyetleri yapabilmek için gerekli mali kaynakların oluşturulması ya da oluşturma imkânlarının yerel yönetim organlarına tanınmasının gerekliliği ilkesi ise yerel yönetimlerin mali özerkliğine vurgu yapmaktadır. Bu ilke esasen artan insan ihtiyaçlarını karşılamak ve karşılaşılan sorunlarda ivedi hareket edebilmek açısından merkezin denetimindeki yerel yönetimlerin yeterli olmadığı sorunların merkeze intikal ettirilmeden mahallinde özerk yönetimlerce çözülmesi gerektiği fikrinden hareketle geliştirilmiştir²³ . Bunu gerçekleştirebilmek içinse merkezi idarenin, yerel idareler üzerindeki yetkisi yasalarla güvenceye alınıp en aza indirilmesi gerekmektedir. Zira merkeze bağımlı ve merkezin taşradaki ajanı gibi hareket eden yerel yönetimlerin demokratik rejimin unsuru olamayacağı gibi, çoğulcu ve katılımcı demokrasinin sağlanmasına da imkân vermeyecektir.

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının 4. Maddesi bu anlamda yerel yönetimlerin idari, mali ve fonksiyonel özerkliğinin kapsamını belirlemiştir. Buna göre;