Göçmenlerin Türk Vatandaşlığı Kazanması

Immigrants Acquisition of Turkish Citizenship

Süheyla BALKAR BOZKURT

Uluslararası hukuktaki göçmen tanımıyla Türk Hukukundaki göçmen tanımı birbirinden farklıdır. Türk soyundan ve Türk kültürüne bağlı olup, yerleşmek amacıyla tek başına veya toplu halde Türkiye’ye gelip, bu Kanun gereğince kabul olunan kişiler olarak İskân Kanunu md. 3/1-d hükmünde tanımlanan göçmenler, hukukumuzda pek çok açıdan diğer yabancıların sahip olmadığı ayrıcalıklı bir statüye sahiptirler. Bir kişinin göçmen olarak kabul edilmesinin onu ayrıcalıklı kılan en önemli sonuçlarından biri de, bu kişilerin vatandaşlığa alınmalarının diğer yabancılardan farklı olarak, kolaylaştırılmış şartlara ve usule bağlanmış olmasıdır. Gerek mülga 2510 sayılı İskân Kanunu’nda, gerekse şu an yürürlükte olan 5543 sayılı İskân Kanunu’nda göçmen olarak kabul edilen kişilerin, yetkili makamlarca gerekli işlemler tamamlandığında Bakanlar Kurulu kararıyla Türk vatandaşlığına alınmalarının adeta göçmen statüsüne bağlanan doğal bir sonuç olarak düzenlendiği görülmektedir. Bununla beraber, göçmenlerin vatandaşlığa alınmalarının sadece İskân Kanunu’nda değil, 2009 tarihinde kabul edilen Türk Vatandaşlığı Kanunu’nun 12/1-d maddesinde de düzenlendiği görülmektedir. İki Kanun arasındaki en önemli fark, TVK uyarınca göçmenlerin Türk vatandaşlığına alınmaları konusunda yetkili merci olan Bakanlar Kurulu’nun takdir yetkisinin bulunmasıdır. Çalışmamızda birbiriyle çelişen ve uyumsuzluk yaratan bu iki Kanun maddesi ayrıntılarıyla incelenmiş ve söz konusu çelişkinin muhtemel sebeplerine ilişkin doktrindeki görüşler ve çelişkinin giderilmesi konusundaki öneriler ortaya konulmaya çalışılmıştır.

Göçmen, İskân Kanunu, Türk Vatandaşlık Kanunu, Vatandaşlık Kazanılması, Yabancılar, Göç, Sığınma.

The definition of immigrant in Turkish law is different from the definition in international law and in the international practice. Immigrants are defined under Article 3(1)(d) of the Settlement Act as persons descending from the Turkish race and bound with Turkish culture, who come alone or in groups as having been accepted to Turkey pursuant to this Act. Immigrants, as defined in this Act, benefit from a privileged status for a number of reasons as compared to other foreigners. One of the privileges of having been granted the status of an immigrant lies in the special naturalization process of immigrants, which include less burdensome conditions and procedure. Both the Settlement Act numbered 2510, which is no more in force, and the Settlement Act numbered 5543, which is currently in force, stipulate the naturalization of immigrants following the process undertaken by competent authorities and the decision of the Council of Ministers as a natural outcome of being accepted as an immigrant. The Council of Ministers would not enjoy any discretion in this matter despite of being the competent authority in the naturalization process due to the special regime applicable to its authority. Turkish law has another provision applicable to the naturalization of immigrants, which is Article 12(1)(d) of the Turkish Citizenship Act. The main difference between these two laws is that the Council of Ministers enjoys discretion under the Turkish Citizenship Act to grant the nationality status. This paper examines in detail these two conflicting provisions and attempts to reveal the reasons of this contradiction. It aims to provide solutions after having treated the opinions argued in the literature.

Immigrant, Settlement Law, Turkish Citizenship Law, Acquisition of Turkish Citizenship, Foreigners, Migration, Refugee, Asylum.

Giriş

Türkiye, Osmanlı İmparatorluğu’ndan aldığı tarihi mirasla birlikte, Cumhuriyet Döneminden günümüze gelinceye dek pek çok kitlesel veya bireysel göç hareketine maruz kalmıştır. Özellikle ülkemizin içinde bulunduğu coğrafyada tarih boyunca yaşanan savaşlar nedeniyle yıkılan devletler ve bu devletlerin yerine kurulan yeni devletlerde yaşayan insanların varlığına yönelen çeşitli tehditler ya da savaş dışı bazı sebepler, insanları doğup yaşadıkları ülkeleri terk etmeye ve başka topraklara göç etmeye zorlamış ve bu olgunun sürekliliği göç kavramını ülkemiz açısından her daim canlı tutmuştur. Bütün bu süreç boyunca, devletin o dönem benimsediği politikalara paralel olarak, göç etmek zorunda kalan bu insanların kimi zaman din, kimi zaman soy esasına dayanan kriterlere göre farklı terimlerle ifade edilen farklı statülere tabi tutuldukları görülmektedir. Belki de bu yüzdendir ki, Türkçe dilinde, başka hiçbir lisanda olmadığı kadar fazla göç kavramı ile aynı kavram grubuna dahil kelime bulunmaktadır¹ . Göçmenler de işte bu kavram grubuna dahil olan kişilerdendir. Ülkeye kabul kriterleri uyarınca en tercih edilen yabancı kategorisini oluşturan bu kişiler, sosyolojik olarak da makbullük hiyerarşisi² olarak ifade edilebilecek sıralamanın en üstünde yer almaktadırlar. Diğer yabancılardan farklı olan bu konumları göçmenlere bazı açılardan ayrıcalıklı bir takım haklar sağlamaktadır. Bu haklardan biri de Türk vatandaşlığı kazanmaları konusunda onlara tanınan kolaylıktır. Bu makalede, ilk olarak göçmen kavramı, türleri ve göçmen olarak ülkeye kabul edilebilmek için aranan şartlar incelenecek; daha sonra da göçmen olarak yurda kabul edilen bu kişilerin hangi yollarla vatandaşlık kazanabilecekleri, konuyu düzenleyen 29.05.2009 tarihinde kabul edilen 5901 Sayılı Türk Vatandaşlığı Kanunu³ ile 5543 Sayılı ve 19.09.2006 tarihinde kabul edilen İskân Kanunu⁴ ’nda yer alan esaslar ışığında ele alınacaktır. Makalenin amacı, göçmenlerin Türk vatandaşlığı kazanmaları hususunda uygulama alanı bulabilecek ve aynı anda yürürlükte olan bu iki kanun arasındaki farkları ve bu farklılıkların yarattığı çelişkileri ortaya koymak ve çözüm önerisi sunmaktır.

I. Göçmen Kavramı ve Türk Hukukunda Düzenleniş Biçimi

Ekonomik, toplumsal, siyasal veya savaş gibi sebeplerden ötürü ya da zorunlu tutuldukları için yaşadıkları ülkeden başka bir ülkeye yerleşmek amacıyla gelen kişiler, aslında bulundukları veya vatandaşı oldukları ülkeden bir başka ülkeye göç etmektedirler. Göç kelimesini yer değiştirmek olarak tanımladığımızda⁵ , hukuken farklı statülerde de olsalar, mülteci, muhacir, mübadil veya soydaş gibi isimlerle anılan kişiler de aslında özünde göç etmektedir. Yine Türkçe’de ilk anlamı esas alındığında, tüm bu kişilerin ortak noktasının yer değiştirmek olması, onlara Türkçe’de göç eden anlamına gelen “göçmen” denmesine sebep olabilmektedir. Dolayısıyla, Türkçe’deki aynı eylemi yapanlar arasında farklı statülerin öngörülmüş olması sebebiyle oluşan bu terim çokluğu, terimlerin farklı bilim dallarında ayırt edici şekilde kullanılmamasından ötürü, önemli bir terminoloji sorunu yaratmaktadır⁶ .

Örneğin, mülteci, teknik bir hukuki terimdir ve tanımı esas olarak 1951 Tarihli Mültecilerin Hukuki Durumuna Dair Cenevre Konvansiyonu ile bu Konvansiyona ek 1967 Tarihli Mültecilerin Hukuki Statüsüne İlişkin Protokol (New York Protokolü)’de yer almaktadır⁷ . Aynı tanımın kabul edildiği iç hukukumuzdaki temel kaynak niteliği taşıyan 4.4.2013 Tarih ve 6458 Sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu⁸ ’nun 61. maddesinde mülteci şu şekilde tanımlanmaktadır: “Avrupa ülkelerinde meydana gelen olaylar nedeniyle; ırkı, dini, tabiiyeti, belli bir toplumsal gruba mensubiyeti, veya siyasi düşüncelerinden dolayı zulme uğrayacağından haklı sebeplerle korktuğu için vatandaşı olduğu ülkenin dışında bulunan ve bu ülkenin korumasından yararlanamayan ya da söz konusu korku nedeniyle yararlanmak istemeyen yabancıya veya bu tür olaylar sonucu önceden yaşadığı ikamet ülkesinin dışında bulunan, oraya dönemeyen veya söz konusu korku nedeniyle dönmek istemeyen vatansız kişiye statü belirleme işlemleri sonrasında mülteci statüsü verilir”.

Göç ve iltica ile ilgili olarak sıklıkla karşılaştığımız soydaş kavramı ise esasında göç veya iltica hukuku ile doğrudan bağlantılı bir kavram değildir. Bununla birlikte, soy ve soydaş kelimeleri hukukta farklı kategoriler arasında belirleyici kriter yaratması açısından ayrı bir anlam ve önem taşımaktadır. Sözlük anlamı “aynı atadan gelen kişiler” şeklinde açıklanabilecek soy kavramı, hukukumuzda “Türk soyundan olan ve Türk kültürüne bağlı olan” denilmek suretiyle spesifik olarak İskân Kanunu’nda tanımlanan göçmen statüsüne dahil olan ve bu statü gereğince, ileride göreceğimiz üzere, diğer bütün yabancılardan daha ayrıcalıklı haklara sahip kişileri ifade etmektedir. Keza, soydaş kelimesinin hukuk alanı dışında ifade ettiği bir başka anlam da, 1989 yılında Bulgaristan’daki Türk ve Müslüman topluluğa yapılan zulümden kaçarak Türkiye’ye gelen Türk asıllı Bulgar vatandaşı göçmenlerin oluşturduğu kategoridir. Aslında çoğu kez siyasi bir tercihi, milli bir politikayı yansıtan kavramlara yüklenen anlamlar yüzündendir ki bu kişilere uluslararası hukukta “mülteci”, Türk Hukukunda “göçmen”, halk dilinde ise “soydaş” denilmektedir.

Muhacir, Osmanlı İmparatorluğu’nun son dönemlerinden itibaren 1930’lu yıllara kadar Yunanistan, Bulgaristan, Arnavutluk ve Yugoslavya gibi Balkan ülkelerinden mecburi göç yaşayıp Anadolu'ya gelenlere verilen genel addır. Oysa Türkçe’ye Arapça’dan geçen bu kelimenin sözlük anlamı farklıdır: muhacir, tehcire yani zorunlu göçe maruz kalmış, bir yerden bir başka yere göç ederek (hicret ederek) gelen kişileri ifade etmektedir. İslam Tarihi açısından bakıldığında ise muhacir, Mekke'nin fethine kadar geçen süre içinde, dini uğruna, evini- barkını, malını-mülkünü, ailesini, kabilesini, akrabasını, bütün varlığını Mekke'de bırakarak Hz. Muhammed’in izniyle Medine'ye göç eden Mekke'li Müslümanları ifade eder⁹ .

Muhacir kavramı ile çoğu zaman bir arada kullanıldığına rastladığımız bir başka kavram mübadil kavramıdır. Türkiye’ye geliş yerleri ve geliş sebepleri kendine özgü olan mübadiller Türkçe’de, başkasının yerine getirilmiş, mübadele edilmiş, takas edilmiş anlamına gelmektedir. Mübadiller, 1923 yılında Lozan Antlaşmasına ek olarak yapılan Sözleşme uyarınca¹⁰ , Türkiye ile Yunanistan Krallığı’nın karşılıklı olarak bir Nüfus Mübadelesi ile kendi ülkelerinin yurttaşlarını din esasına dayanan zorunlu bir göçe tabi tutması neticesinde Türkiye’ye ata toprakları olan Yunanistan’dan göç ederek gelen Müslüman Türkleri ifade etmektedir. Mübadele göçmenleri de denilen bu kişiler, iki ülke arasında takas ile geldiklerinden, muhacir olarak değil, göç etme sebebini de içeren bir kavram olan mübadil olarak isimlendirilmişlerdir.

Göçebe kavramı ise değişik şartlara bağlı olarak belli bir yöre içinde çadır, hayvan ve öteki araçlarla yer değiştiren, yerleşik olmayan kimseyi veya topluluğu ifade eden bir kelimedir. Bununla beraber, göçebe kelimesinin hukuki açıdan taşıdığı anlam, farklı olup, İskân Kanunu’nun 3. maddesinde düzenlenen şu tanımda ifadesini bulmaktadır: “Göçebe, yerleşik tarımsal faaliyetler dışında kalmış, sabit ve daimi bir konuta bağlı olmadan geçimlerini göçer hayvancılıkla sağlayan, tabiat ve iklim şartlarına göre yurt içinde yaylak ve kışlaklar arasında göçen, bu hayat tarzını kadimden beri sürdüren, aralarında hısımlık ilişkileri bulunan ve hayvancılık faaliyetlerini bir grup halinde yürüten Türk vatandaşlarıdır” (İskân Kanunu md. 3/ç).

Gurbetçi ise aslında göç kavramı ile yakından ilgili bir kelimedir ve Arapça’dan Türkçe’ye geçen ve “vatandan uzak olma, yabancı ülkede olma” anlamı taşıyan gurbet kelimesinden gelmektedir. Bununla beraber, gurbetçi kavramının yakın tarihimiz açısından taşıdığı anlam farklıdır ve daha ziyade 1950’li yılların sonunda işçi olarak Almanya’ya çalışmaya giden kişiler için kullanılmaktadır. Oysa gurbetçi olarak isimlendirilen bu kişiler, iltica hukuku anlamında ekonomik göçmen, göçmen işçi, yoksulluk göçmeni, sınır işçisi gibi kavramlar ile ifade edilmektedir. Burada da karşımıza çıkan “göçmen” kelimesi, başına aldığı sıfatla (ekonomik / yoksulluk) ne amaçla göç edildiğini açıklamakta olup, İskân Kanunu anlamındaki göçmen ile hukuken hiçbir ilgisi bulunmamaktadır.

Aynı kavram grubuna dahil olmakla birlikte, farklı anlama gelen bu kavramları ayırt edici unsurlarıyla tanımladıktan sonra, nihayet “göçmen” teriminin ne anlama geldiğini açıklamaya geçebiliriz. Türkçe’deki ilk anlamı dikkate alındığında “göç eden kişi” anlamına gelen göçmen kavramı, Türk hukukunda, başta İskân Kanunu olmak üzere diğer bazı yasal düzenlemelerde ve hatta Türkiye’nin de taraf olduğu kimi milletlerarası sözleşmelerde farklı bir anlam ifade etmektedir. Üstelik bu yasal belgelerdeki göçmen tanımlarının, uluslararası hukuktaki veya uluslararası uygulamadaki göç ve göçmen tanımlarıyla da örtüşmediği dikkat çekmektedir¹¹ . Söz gelimi, Anglo-Sakson hukuk sistemlerinde ve uluslararası uygulamada göçmen olarak nitelenen kişiler aslında tüm yabancıları içine alabilecek kadar geniş yorumlanmaktadır¹² . Dolayısıyla, bu yabancıların belirli bir soydan gelmeleri veya belirli bir kültüre bağlı olmaları aranmadığı gibi, bu tip kriterler önem de taşımamaktadır. Hal böyle iken, Türk hukukunda genel olarak sadece yabancı kapsamına dahil bütün gerçek kişilerin, uluslararası hukukta ve uluslararası uygulamada göçmen olma ihtimalleri söz konusu olabilmektedir¹³ . Oysa, Türk hukukunda göçmenlere ilişkin temel düzenleme niteliğindeki 5543 sayılı İskân Kanunu uyarınca göçmen, Türk soyundan ve Türk kültürüne bağlı olup, yerleşmek amacıyla ülkemize gelen kişileri ifade etmektedir. Diğer bir deyişle, İskân Kanunu’nda düzenlenen göçmen kavramı, “yaşadığı ülkeyi terk ederek bir başka ülkeye yerleşmek amacı”nı değil, “Türk soyundan ve Türk kültürüne bağlı olma”yı temel unsur olarak kabul eden kendine özgü bir göçmen tanımını kabul etmektedir¹⁴ .

Türkiye’nin taraf olduğu çok taraflı bazı milletlerarası sözleşmelerde de göçmen tanımı yapılmaktadır. Tüm Göçmen İşçilerin ve Aile Fertlerinin Haklarının Korunmasına Dair Uluslararası Sözleşme¹⁵ ve Göçmen İşçinin Hukuki Statüsü Hakkında Avrupa Sözleşmesi¹⁶ , diğer bütün unsurlardan daha farklı bir unsur üzerine odaklanarak, göçmeni sadece dar anlamda “göçmen işçi”lerle sınırlamaktadır.

Sonuç itibariyle, tüm bu verilerden yola çıkarsak, göçmen kavramının tanımı ile ilgili ortada ciddi anlamda bir terminoloji karışıklığının bulunduğunu söylemek yanlış olmayacaktır.

Uluslararası hukuktaki ve uluslararası uygulamadaki göçmen tanımıyla Türk hukukundaki göçmen tanımının arasındaki farkı bu şekilde ortaya koyduktan sonra, Türk hukuku uyarınca göçmen olarak yurda kabul edilecek kişilerde aranan şartlar üzerinde durmak gerekir.

Gerek 1934 yılında yürürlüğe giren 2510 Sayılı İskân Kanunu’nda¹⁷ , gerekse 2006 tarihinde yürürlüğe giren 5543 Sayılı İskân Kanunu’nda göçmenin kim olduğu aynı şekilde tanımlanmıştır. Bugün yürürlükte olan hüküm uyarınca, Türk soyundan olan ve Türk kültürüne bağlı olup, yerleşmek amacıyla tek başına veya toplu halde Türkiye’ye gelip, bu Kanun (5543 Sayılı İskân Kanunu) uyarınca göçmen olarak kabul edilen kişilere göçmen denmektedir (md. 3/d). Görüldüğü üzere, göçmen olarak kabul edilecek kişilerde aranan asli şartlar bizzat kanunun göçmeni tanımladığı maddesinde ifadesini bulmaktadır. Göçmen tanımından çıkan bu koşullara ek olarak, söz konusu Kanunun 4. maddesinde kanun koyucu bir takım olumsuz şartlar getirmek suretiyle, kimlerin göçmen olarak kabul edilmeyeceklerini de ayrıca düzenlemiştir. Aşağıda İskân Kanunu’na göre göçmen olarak kabul edilmenin olumlu ve olumsuz şartları ayrıntılarıyla ele alınacaktır.