Politik Bölünmüşlüğün Mali Etkileri

Fiscal Effects of Political Fragmentation

Melih ÖZÇALIK,Metin NAZLIOĞLU,Sibel AYBARÇ

1970’li yıllarda meydana gelen krizler nedeniyle hükümetler tarafından yapılan vergi ve harcama politikalarının bir optimizasyon ve istikrar amacı güdüp gütmediği tartışma konusu olmuştur. Bu durum, maliye politikasının oluşturulmasında ve uygulanmasında politik bölünmüşlüğün önemini ortaya çıkarmıştır.

Bu çalışma, 22 OECD ülkesine ve 1995-2014 dönemine ait veriler yardımıyla oluşturulan panel veri analiz yöntemi ile politik bölünmüşlüğün kamu maliyesi üzerindeki etkisini araştırmaktadır. Panel veri analizi yöntemi ile elde edilen ampirik bulgular incelendiğinde, iki veya fazla partiden oluşan koalisyon hükümetlerinin, azınlık hükümetlerinin ve geçici hükümetlerin, tek parti hükümetlerine göre bütçe dengesi açısından daha başarısız olduğu görülmektedir. Ayrıca, bakan sayısının artmasının, bakanların taleplerinin koordine edilmesini zorlaştırdığı ve bu durumun bütçe üzerinde olumsuz etkiler yarattığı sonucuna varılabilir. Çalışma, merkez görüşlü partilerin çoğunlukta olduğu bir hükümetin, sol ve sağ görüşlü hükümetlere nazaran kamu maliyesi açısından daha disiplinli olduğunu ortaya koymuştur. Son olarak çalışmada, erken seçim, başbakanın istifası, askeri darbe veya hükümet içinde yaşanan anlaşmazlıklardan dolayı hükümet sürelerinde yaşanan kesintilerin bütçe açıklarını arttırdığı gözlemlenmiştir.

Kamu Maliyesi, Politik Bölünmüşlük, Bütçe Açıkları, Panel Veri Analizi.

It is still a controversial topic that whether taxes and spending policies of governments in the 1970s aim to provide optimization and stability. This debate has engendered some studies, which put emphasis on the importance of political fragmentation in the formulation and implementation of fiscal policy. This study investigates the impact of political fragmentation on public finance through the panel data analysis, including data from 22 OECD countries between 1995 and 2014.

Empirical findings in the study show that unlike single party governments, coalition governments with two or more parties, minority governments and caretaker governments are likely to increase public deficits. This failure causes a negative pressure on the budget deficits. Furthermore, the study asserts that increase in cabinet’s size may complicate the coordination of ministers’ demands and have a negative effect on the government budget. The study also claims that a government with majority of central-minded parties is more disciplined than left-wing and right-wing governments in terms of public finance. The study lastly argues that unexpected change of government, including early elections tend to increase budget deficits.

Public Finance, Political Fragmentation, Budget Deficits, Panel Data Analysis.

1. Giriş

Keynesyen düşünce kapsamında uygulanan ihtiyari maliye politikaları, İkinci Dünya Savaşı ve sosyal devlet anlayışı bütçe açıklarına ve kamu borçlarının sürdürülemez bir hal almasına neden olmuştur. Yaşanan tüm bu olumsuzluklar, 1970’li yıllarda ekonomik krizlere sebep olmuştur. Devletin ekonomiye müdahalesi, beraberinde birçok yozlaşmaya neden olmuştur. Bu durum karşısında siyasi aktörlerin yetkilerinin sınırlandırılmasını, bireylerin hak ve özgürlüklerinin korunmasını ve maliye politikalarının bir kurala dayandırılmasını öneren Kamu Tercihi Teorisi (KTT) ve bu teori kapsamında oluşturulan Anayasal İktisat Teorisi geliştirilmiştir.

Geleneksel iktisat teorileri kapsamında oluşturulan modeller ve yapılan analizler genellikle politik süreci göz ardı etmiştir. Ekonomi ve politika etkileşiminin farklı bir bakış açısıyla ele alınması hususunda Kamu Tercihi Teorisi’nin önemli katkıları olmuştur. Bu yaklaşıma göre, alınan ekonomik kararların amacının sadece sosyal refahı maksimize etmek olmadığı, bunun yanında kararların politik bir mücadele sürecinden etkilendiği savunulmaktadır. Bu kapsamda, politika-ekonomi etkileşimi incelenmeye başlanmıştır.

Siyasi aktörler, hükümet faaliyetlerinin finansmanı için gerekli olan enstrümanların seçimi ile maliye politikasının genel kapsamını ve dengesini şekillendirmektedir. 1980’li yıllarda kamu açıkları ve ulaşılmış borçların büyüklüğü ve ayrıca hükümetler tarafından yapılan vergi ve harcama politikasının bir optimizasyon amacı güdüp gütmediği, maliye politikasının istikrar sağlayıcı yaklaşımı açısından izah edilememekteydi. Hükümet tarafından yapılan harcamaların, elde edilen gelirler ile karşılaştırılması sonucu ortaya bir belirsizlik çıkmaktaydı. Sosyal refahı maksimize eden ve kar amacı gütmeyen hükümet düşüncesi hakkındaki metodolojik doyumsuzluk ile birlikte bu düşünce, maliye politikasının oluşturulmasında ve yürütülmesinde politik bölünmüşlüğün rolünü vurgulayan çalışmalara yol açmıştır¹ .

Politik bölünmüşlük mali karar alma sürecine birkaç grup (parti) katıldığında, her grubun kendi çıkarlarını gözetmesi ve son kararı kendi seçmen kitlesine göre şekillendirmesiyle ortaya çıkmaktadır. Her grup, hükümet içerisinde çoğunluğu elde etmek için bütçe sürecinde taleplerini gerçekleştirmek ister. Bu durum, kamu maliyesi açısından kamu harcama seviyesinin artmasına veya mali açıkların artmasına neden olmaktadır² .

Çalışmanın amacı, Türkiye’nin de dahil olduğu 22 Ekonomik Kalkınma ve İşbirliği Örgütü (OECD) ülkesinde politik bölünmüşlük kapsamında meydana gelen gelişmelerin kamu maliyesini ne derecede etkilediğini araştırmaktır. Politik bölünmüşlük ekseninde ilgili değişkenlerin kamu maliyesi üzerindeki etkilerinin analizi amaçlanmaktadır.

Politik bölünmüşlük kavramı hakkında teorik bilgiler verildikten sonra, politik bölünmüşlük kavramı, mali karar alma sürecine katılan karar vericilerin sayıları ile ilgilenen sayısal bölünmüşlük (size fragmentation), hükümetteki partilerin ideolojik görünümünü baz alan ideolojik bölünmüşlük (ideological fragmentation), bütçe sürecine katılan kurumları ve bu süreçte kullanılan yöntemleri konu edinen kurumsal ve yöntemsel bölünmüşlük (institutional fragmentation) ve hükümetlerin iktidarda kalma süresini baz alan zaman açısından bölünmüşlük (over time fragmentation) şeklinde dört başlık altında ele alınmıştır. Kurumsal ve yöntemsel bölünmüşlük hakkında teorik bilgiler verilmiş, ancak söz konusu bölünmüşlük türü ile ilgili verilere ulaşmada yaşanan güçlüklerden dolayı bu bölünmüşlük türü analize dahil edilememiştir.

Politik bölünmüşlüğe etkilerini araştırmak için kullanılan panel regresyon analizi sonucunda elde edilen bulgular bütçe dengesi açısından değerlendirilerek KTT ve Anayasal İktisat çerçevesinde önerilere yer verilmiştir.

Çalışma kapsamında elde edilen sonuçların değerlendirildiği sonuç kısmının yer aldığı bölüm ile çalışma son bulmaktadır. Ayrıca bu bölümde Kamu Tercihi Teorisi ve Anayasal İktisat çerçevesinde önerilere de yer verilmiştir.

2. Kavramsal Boyutuyla Politik Bölünmüşlük

Kamu maliyesini etkileyen önemli faktörlerden birisi politik bölünmüşlüktür. Politik bölünmüşlük, mali karar alma sürecine birkaç grup (parti) katıldığında, her grubun kendi çıkarlarını gözetmesi ve son kararı kendi seçmen kitlesine göre şekillendirmesiyle ortaya çıkmaktadır. Her grup, hükümet içerisinde çoğunluğu elde etmek için bütçe sürecinde taleplerini gerçekleştirmek ister. Bu durum, kamu maliyesi açısından kamu harcama seviyesinin artmasına veya mali açıkların artmasına neden olmaktadır³ .

Politik bölünmüşlüğün ortaya çıkmasında üç hipotez etkili olmuştur. Bunlar sırasıyla Zayıf Hükümet Hipotezi (Weak Government Hypothesis), Yıpratma Savaşı Modeli (War of Attirition) ve Ortakların Felaketi Modeli’dir (The Tragedy of Commons). Sırasıyla bu hipotez ve modelleri açıklamak gerekirse:

i. Zayıf Hükümet Hipotezi: Bu hipoteze göre bölünmüş hükümetlerin daha yüksek kamu açıklarına ve borç birikimine neden olduğu ileri sürülmektedir. Koalisyon hükümeti üyeleri, farklı ideolojilere ve farklı seçmen kitlelerine sahiptirler. Bu nedenle, hükümet üyeleri aynı amaç fonksiyonuna sahip değillerdir. Koalisyon üyeleri, kısıtlayıcı maliye politikaları karşısında kendi harcama programlarını korumak isterler. Bu durum, üyeler arasında koordinasyon eksikliğine neden olabilmekte ve maliye politikalarının uygulanmasını zorlaştırabilmektedir. Dolayısıyla bu durum, kamu açıkları üzerinde olumsuz bir etki yaratacak ve borç birikimine neden olacaktır⁴.
ii. Yıpratma Savaşı Modeli: İstikrar politikaları uygulanırken ortaya çıkan maliyetlerin hükümet üyeleri arasındaki paylaşımı, üyeler arasında bir rekabete neden olmaktadır. Örneğin, büyük bir bütçe açığını ortadan kaldırmak için vergilerin arttırılması neticesinde hiçbir parti sorumluluğu üstlenmek istemez. Hükümet üyeleri, ortaya çıkan maliyet yükünü öncelikle diğer hükümet üyelerinin üstlenmesini bekler. Diğer hükümet üyelerinin harekete geçmesini beklemek “yıpratma savaşı” halini alacaktır⁵.
iii. Ortakların Felaketi Modeli: Bu modele göre, koalisyon hükümetleri ve istikrarsız hükümetler, kamu açıklarına neden olmaktadır. Toplumsal hayatta birçok çıkar grubunun faaliyet gösterdiği varsayımı üzerinde durulur. Çıkar grupları, kendi menfaatleri doğrultusunda, hükümetlerin harcama programlarından yararlanmak isterler. Model kapsamında, finansal transferleri kendilerine çekebilmek için her çıkar grubunun hükümet faaliyetlerini etkileyebileceği öne sürülmektedir. Sonuç olarak, çok sayıdaki çıkar grubu bütçe sürecinin bölünmesine neden olacaktır. Kamu harcamaları, belirli bir kesime fayda sağlamakta ve bütün maliyeti bütün gruplar paylaşmaktadır. Dolayısıyla, hükümetlerin kamu harcamalarını arttırması kaçınılmaz bir hal alır⁶.